한국의 주택정책

종래 한국의 주택정책을 보면, 1970년대 이전까지만 해도 절대적인 수급 불균형을 해소하는데 초점을 맞춘 정책이 실시되었다. 그런데, 1970년대 이후에 산업화, 도시화가 급속히 진행되면서 도시의 인구급증 현상으로 주택의 공급이 수요에 비해 턱없이 부족하게 되었다. 때문에, 정부는 이 시기에 주택문제에 관심을 갖고 장기적인 주택건설의 계획 및 주택건설촉진법과 같은 제도적 장치를 강구하여 추진하기 시작하였다. 그러나 1980년대 이후부터는 주택으로 공급하는 목적 이외에도 실물경기 조절수단으로 주택정책을 사용하여 주택경기 부양책과 진정책을 반복해왔다. 

그런 후에 1990년대에는 국민주택 200만호와 신도시를 건설하여 주택공급을 지속적으로 늘린 결과, 일정정도 주택부족 현상이 완화되기도 하였다. 특히, 1997년 외환위기로 인해 실물경기가 급속히 악화되자 정부는 경기회복을 위한 수단으로 주택정책을 활용하여 경기활성화와 부양책을 대대적으로 추진하기도 하였다(국정브리핑 특별기획팀, 2007: 31-36). 그후 2000년대 초반 참여정부(2003-2007)에 이르러서는 치솟는 주택가격을 안정시키기 위하여 강력한 세금부과정책을 통해 주택시장의 안정을 꾀하기 시작하였지만, 2000년대 후반 이명박 정부가 들어서자 또다시 경기활성화와 부양책을 동원하여 부동산 시장을 양성하는 정책으로 전환하였다.

이와 같이 한국의 주택정책은 해방후 지금까지 서민의 주거 안정보다는 시장논리에 입각하여 경기활성화 등의 목표를 이루기 위한 수단으로 사용되어 왔음을 알 수 있다. 이러한 가운데 2011년 현재에는 부동산 가격하락을 막기 위하여 각종 규제완화 정책과 부양책을 도입하여 주택시장 거래를 촉진시키는 정책이 실시되고 있다. 그 결과, 지금 한국의 주택문제와 관련해서는 심각한 전세난이 야기되어 주택시장이 불안한 가운데, 서민들은 높은 주택부담비로 인해 어려운 생활을 할 수밖에 없는 실정에 놓여 있다고 말할 수 있겠다.

국토해양부의 자료에 의하면, 2009년 현재 한국의 주택보급율은 111%이며 1000명당 주택수는 238호, 1인당 주거면적 24.1㎡, 소득 대비 주택가격은 4배, 임차비용 부담은 20.7%라고 한다(국토해양부, 2010: 18-20). 특히, 주목할 것은 한국의 주택보급율이 아직 선진국에 비해서는 낮은 편이지만 가구수를 대비한 기준으로 할 경우에는 초과한 것으로 나타나고 있다고 하는 것이다. 말하자면, 주택보급률이 높아진다고 해도 주택가격 상승을 억제하기는 어렵다고 볼 수 있는 것이다. 실례로 미국의 서브프라임 모기지 사태를 통해 알 수 있듯이, 한국보다 훨씬 주택보급율이 높은 나라에서도 주택가격은 상승하고 있다. 이러한 주택가격 인상은 수요‧공급의 불일치보다는 오히려 과잉유동성 상황에서 가수요가 확대되었기 때문이다. 실제로 한국의 수도권에서도 실질수요와 현실수요 간에는 큰 차이가 나타나고 있는 실정이다(김수현, 2011: 15). 그래서 지금 한국에서는 주택의 가수요로 인해 주택가격이 상승하여 물가가 인상되고 소득에 비해 주택구입과 임차비용이 많은 비율을 차지하게 됨으로써 서민들이 어려운 생활을 하고 있는 것이다.

반면, 한국과 달리 유럽에서는 주택문제로 인해 서민들이 그다지 어려움을 겪지 않는다고 한다. 그 한 예로 스웨덴의 경우, 매년 세입자 단체와 집소유주 단체의 협상으로 임대료가 결정되기 때문에 인상폭은 매우 낮은 수준이다. 따라서 세입자들은 임대료 인상 시기가 와도 걱정을 하지 않는다고 한다. 세입자들을 회원으로 거느린 ‘세입자조합’이 세입자들한테서 권한을 위임받아 매년 공공‧민영 임대주택회사들과 지역 단위로 협상을 진행하며, 해당 지역에서는 협상이 결렬되면 중앙 차원에서 재협상을 한다고 한다. 이 때문에 세입자조합의 힘은 스웨덴 주택시장을 좌우할 정도로 막강하다고 할 수 있는 것이다(한겨레신문, 2011.5.13일자 1면).

이와는 대조적으로 한국에서는 주택을 하나의 상품으로 인정하여 주택시장이 시장논리에 의해 좌우되는 상황에 처해 있었다. 그러다보니 국가가 개입하여 국민의 주거안정을 위한 주택정책을 집행하는 데에는 한계가 분명하였고, 그 결과 주택정책을 사회적 서비스로서도 제도화 할 수 없었던 것이다. 결국 한국의 국민들은 높은 주택가격으로 인하여 주택을 소유하기가 매우 어려운 상황에 처해 있을 뿐만 아니라 저소득층에게는 높은 비용의 전‧월세 부담으로 빈곤의 악순환을 벗어날 수 없는 구조인 것이다.

이런 구조속에서 한국의 무주택 서민들은 높은 주거비를 부담함으로 인해 빈곤이 되물림되고 있고, 헌법 34조에 보장된 인간다운 생활도 누리지 못하고 있는 실정이다. 때문에, 주택문제는 주거권보장 차원에서 접근해야 하며, 이를 위해 국가의 사회적 서비스가 필요한 것이다. 즉, 국가가 주거권의 확립을 통해 국민의 최소한의 생활을 보장하고, 사회경제적 약자를 위하여 적극적인 주택서비스를 제공해야 하는 것이다. 이렇게 함으로써, 국민들의 실질적인 평등을 이룰 수 있고, 쾌적하고 안녕된 생활을 달성할 수 있기 때문에 사회복지적 차원에서 주택정책을 전개해야 할 필요가 있는 것이다.

따라서, 한국에서도 유럽처럼 주택문제를 해결하기 위하여 소득분배와 최저수준의 주거를 보장하기 위해서는 국가의 개입을 통한 사회복지적 접근이 무엇보다 필요하다고 하겠다. 즉, 스웨덴을 비롯한 대부분 유럽의 국가들이 주택을 하나의 사회적 서비스로서 직‧간접적으로 시장에 개입하여 최저주택수준의 서비스가 확보될 수 있도록 제도화하고 있듯이 한국에서도 주택서비스를 제도화할 필요가 있을 것이다. 그리고 주택서비스를 제도화할 경우, 문제는 하성규(2006: 48)가 지적하듯이 국가가 얼마만큼의 주거서비스를 제공하고 누구에게 우선적으로 배분할 것인지, 또한 주택서비스의 제공에 있어서 국가가 직접적으로 제공하느냐 혹은 간접적으로 제공하느냐 하는 것 등에 초점을 맞출 필요가 있을 것이다. 

 

 2011.12 조광호