네덜란드의 주택정책
2,네덜란드의 주택정책
1)생산자보조방식
(1)사회주택공급
네덜란드에서 국민의 3분의 1 이상은 사회주택에 거주하고 있는데, 그 이유는 세계 제2차 세계대전 이후 유럽에서 가장 주택난이 심각하여 정부의 시장 개입이 정당화되었고, 이후 중앙정부 주도적인 주택정책이 추진되었기 때문이다.
이렇게 정부가 흔들림 없이 사회주택 공급 정책을 40-50년간 추진할 수 있었던 것은 평등주의이념(egalitarianism)이 사회 전반의 철학으로 자리잡고 있었고 사회주택의 성장과 유지는 네덜란드 경제 성장과도 결부되었기 때문이다.. 경제가 지속적으로 성장하여 조세수입의 증가로 복지재정을 확보하였기에 일찍 민영화를 추진한 영국과는 달리 1980년대에도 사회주택의 신규공급은 꾸준히 이루어져 1990년대 초반에는 저소득층 뿐 아니라 중산층에 이르는 다양한 소득계층이 사회주택의 수혜대상이 되었다.(김종림,2007:100-101)
네덜란드는 1901년 주택법이 발효되면서 사회주택이 공급되기 시작되었다.. 이법을 통하여 저소득층의 주거문제를 위해 주택협회와 지방정부 모두 재정지원을 하였고, 전적으로 사회주택개발 사업에 관계를 가지고 있거나 정부에 의해 허가된 사업부문에만 지원하였다.
1915년부터 국가는 사회주택건설을 위해 많은 노력을 기울이기 시작하였다. 그 결과로 1913년 300개 이하이던 것이 1922년에는 1,350개까지 증가하였고 7만5천호를 소유하게 되었다.. 보통 주택협회들은 60호이하로 규모가 작았지만 당시 사회주택의 90%가 주택협회에 의해 건설되었고 10%가 지방정부에 의해 건설되었다.(안드레아우버한트외1인,2005:34)
1934년에는 주택법이 개정되어 주택협회가 국가에서 받았던 재정보조금을 향후 상환하게 되었다. 이에 따라 주택협회는 국가에서 받은 재정보조금 중 남은 금액의 거의 전부를 지자체기금으로 적립해야 했다. 1950년대 말에는 자문위원회가 설립되었고 1965년의 건축법에 중요한 조항이 삽입되었다. 지방정부와 지방정부 소유의 주택협회를 통한 건설방식보다는 일반 주택협회를 통한 건설방식을 취하라는 조항이 제정되었다. 이후 1970년대와 1980년대에 수십만호 이상의 주택이 지어졌다. 이 당시에는 도시 재생 요구도 크게 대두되었고 첫 번째 개량대상은 2차세계대전 이전에 지어진 사회임대주택이었다. 그러나 그것은 19세기와 20세기초에 지어진 수만채의 낙후된 임대주택에 이르는 광범위한 영역까지 확대되었다.
이러한 주택정책이 가능할 수 있었던 것은 네덜란드도 스웨덴과 마찬가지로 사회주택을 위한 금융체계가 정비되어 있었기 때문이었다. 사회주택의 개발은 저소득 가구가 일반시장에서 양질의 주거에 대한 지불 능력이 없다는 사실에 기초하기 때문에 주택을 짓는 것은 비싸지만 다가올 수십년을 위한 투자가 되는 것이다. 지난 100년간 네덜란드는 이러한 신념을 갖고 보증금, 정부대출, 상환보증의 다양한 형태를 취해왔다. 주택협회에 대해 일시불 또는 연가보조금의 형태로 지불되는데 이것을 대불보조금이라 하며, 이외에 지방정부는 토지비용을 낮추어 건축비용을 줄여주고 있다.
주택을 건설하는 비용은 보통 장기간에 걸쳐 상환되고 보증을 필요로 하지만. 정부는 대출비용을 낮추기 위해 낮은 이자율의 정부 대출 제공, 은행의 저리융자를 위한 상환보증, 그리고 새로운 보증 구조의 구축을 시행하고 있다.
그 한 예로 정부는 점차 감소되는 재정 지원에 따른 주택조합의 리스크를 보완하고자 1980년대 후반 2개의 펀드를 설립하여 정부지원 없이도 주택조합 스스로 자립할 수 있는 여건을 마련하게 되었다..
1987년 주택법 Section 59에 근거하여 설립된 상호주택기금(Central Housing Fund : 네덜란드에서는 CFV로 명명)은 일종의 연대책임 기금형태(solidarity fund)로 그 사용 목적은 재정적으로 빈약한 주택조합을 지원하는데 있었으며, 그 재원은 주택조합이 자산규모에 따라 출자한 의무 분담액(obligatory contributions)으로 조성되었다. 재정적 문제가 있는 주택조합은 신청에 따라 이 펀드(3년간 무이자 조건)를 지원받을 수 있었다. 구조조정(restructuring) 목적일때, CFV는 지방정부와 상의하여 주택조합에게 지원되는 지원금 중 절반은 이 펀드에서 지원하지만 나머지 절반은 지방정부가 책임을 지도록 하고 있는데, 이는 해당 지방정부도 주택에 대해서 궁극적인 책임이 있다는 것을 보여준다. 신용보증기금(Social House-building Guarantee Fund : 네덜란드에서는 WSW로 명명)은 주택조합이 자본시장에서 자금조달을 보다 용이하게 할 수 있도록 정부가 주택조합의 신용도를 보증해 주는 펀드이다. 따라서 이러한 자금조달 체계에서 주택조합은 장기 저리로 안정적으로 자본시장에서 자금을 조달할 수 있게 되어, 중앙정부는 재정지원이 감소되더라도 사회주택의 사회적 안전망의 기능은 해치지 않으려는 의도로 WSW와 CFV를 정부 예산과 별도 운영시켰다.바로 이러한 구조는 재정감소로 인해 사회주택이 감소한 영국과는 다른 형태의 재원조달 구조를 탄생시킨 것이다.(표2-6참조)
<표 2-6> 네덜란드 정부(Ministry of Housing)의 주택 지출 현황 : 1989-1998(단위 : 백만 guilders)(공급자 지원 중단을 전제하지 않았을때)
예산항목 | 1989 | 1990 | 1991 | 1992 | 1993 | 1995 | 1996 | 1997 | 1998 |
일반관리비및 기타보조 | 330 | 303 | 310 | 307 | 294 | 282 | 247 | 236 | 230 |
공급자 보조 | 8,253 | 7,907 | 8,287 | 8,575 | 7,479 | 5,901 | 6,507 | 5,491 | 5,415 |
임대료 보조 | 1,826 | 1,817 | 1,981 | 1,975 | 2,034 | 2,484 | 2,635 | 2,745 | 2,898 |
정부 융자 | 1,776 | 1,043 | 681 | 609 | 517 | 314 | 250 | 191 | 135 |
도시 정비 | 1,311 | 1,179 | 1,315 | 1,409 | 1,186 | 1,333 | 1,337 | 1,290 | 1,081 |
계 | 15,800 | 14,638 | 15,119 | 15,571 | 14,401 | 13,005 | 12,951 | 12,602 | 12,328 |
주)1989-1992년은 집행액: 1994년은 예산안. 1995-1998년은 추정치임
자료: Premus. 1996. 1900쪽 재인용
(2) 주택협동조합
네덜란드에는 전국적으로 약 6백여 개의 주택조합이 전체 주택의 40%에 이르는 2백 5십만 주택을 관리하고 있다.(한겨레신문,2007.7.26) 전체 가구의 40%가 임대주택에 살면서도 내 집 없는 설움을 느끼기는 커녕, 임대료도 저렴한데다가 저소득층에게 임대료 보조금까지 주고, 웬만한 집수리와 관리를 맡아서 해주는 임대주택에서 평생을 사는 사람이 많은 게 실정이다. 이러한 주택정책은 복지가 잘 발전된 유럽에서도 모범사례로 꼽히며 그 제도의 핵은 주택조합이다. 주택조합은 대규모 임대주택을 지어 임대료를 받고 보고와 관리를 맡는 기업인데, 일반 기업과 달리 영리를 목적으로 하는 것이 아니라, 살만한 주택을 싼 값에 유지하는 것을 목적으로 하는 사회주택 공급 및 관리주체인 것이다.
네덜란드의 주택조합은 1901년 주택법(Housing Act)에 근거하여 인가받은 기관으로서 민간비영리 조직이다. 이들은 중앙정부의 감독과 조정을 받으며 각 지방정부로부터 모니터링을 받고 있으며 그 형태는 영국의 주택조합과 유사하다. 이들은 제2차 세계대전 이후 심각한 네덜란드의 주택부족난 해결은 물론 저소득층 주거안정에 큰 역할을 수행해 왔으며, 1945년 이후 급성장하였다. 2006년 현재 주택조합이 보유한 사회주택호수는 평균 4,500호이며, 가장 큰 주택조합이 보유한 사회주택 호수는 50,000-80,000호이다 (Marja Elsinga and Frank Wassenberg, 2007)
네덜란드에서 주택조합은 사회주택 건설시 정부로부터 융자와 건설 보조를 지원받아 왔다. 그러나 1980년대 말에는 주택부족문제가 감소되어 정부는 사회임대부문을 독립시키는 일을 착수했다고 사회주택에 대한 정부지출을 대폭 삭감하여 주택협회가 더 많이 투자하기를 원했다. 1990년대에 이르러 이 문제에 대한 큰 진보가 이루어졌는데, 주택협회가 정부에게 갚아야하는 대출금과 정부에서 받고 있던 보조금을 서로 탕감해주기로 한 것이었고 이조치는 부루터링(brutering)로 불렸다. 그 결과 1990년대 말에는 책임과 권한의 재분배가 결정되었고 이것은 당시 정부 장관이었건 헤이르마가 연구하고 구체화하여 성취한 것이었다.
부루터링의 실행을 통해주택협회의 위상은 더욱 강화되었으며 ,좀 더 독립적이고, 전문적이며, 지방화되었다. 또한 1988년 정부로 부터의 융자지원 중단과 1995년 건설보조 중단으로 이제 스스로 재정문제를 해결해 나가야 하는 자립적 조직체(self-supporting(social) entrepreneurship)가 되었다. 주택협회는 1990년대에는 스스로 변화를 모색했고 정책의 결정과 추진시 정부의 간섭에 훨씬 독립적으로 변모하였다. 1997년 주택협회의 협회(Aedes)라고 명명된 하나의 새로운 기관으로 탄생했으며, 1998년 5월 1일부터 함께 일하기로 결정했고 1999년부터 공식적 합병이 이루어지기 시작했다. 2000년대에 이르러서 정부는 지방정부가 그들의 주택정책을 강화해야 한다고 결론지었고 국가의 책임성 또한 내각에 따라 좀 더 명확하게 구체화되어야 한다고 결정하였다. 주택협회는 스스로의 경제력으로는 주거공간을 얻을 수 없는 주민을 임대주택에 입주시키는 일차적 책임성을 가진 기관으로 유지되었고 주택보조금이 거의 사라졌기 때문에 스스로 사업비용을 충당해야 하였다. 그래서 이윤을 낼 수 없는 사업을 보유 자본으로 충당하였지만 협회의 재정적 위상은 이미 크게 강화되었기 때문에 이 모든 것이 가능하였다..
주택협회의 주택공급유형을 살펴보면 초창기에는 대부분 노동자들을 위한 소형주택을 공급하였고 1950년대와 1960년대에는 주택부족이 심각하여 대규모로, 빠른 속도로 공급하였다. 이 시기에는 주택물량이 중요했지 삶의 질이 중요하지 않았기에 1945년부터 1975년까지의 주택 디자인은 검소함과 기능성으로 표현할 수 있었다. 1970년대와 1980년대에는 대규모 교외화 바람이 불어 대도시의 사람들이 작은 도시 주변의 대규모 신축주택으로 이사하게 되었고 많은 단독주택과 일자형 아파트가 상대적으로 많이 지어졌으며, 규모면에서도 훨씬 넓어졌다. 이 시기에 청년층의 수가 급속히 증가하여 많은 도시에서 청년층 주택건설을 전문으로 하는 조직이 생겨났다.
1990년대와 2000년대 초에는 주요도시 근처의 부동산과 도시 재개발차원에서 도시 경계내 신규주택의 건설에 중점을 두었다. 하지만 주택건설 물량은 줄었고 대신 노인들을 위한 주택공급에 관심이 높아졌다.
2000년대에 들어서서 사회임대주택수는 감소했다. 그 이유는 경제성장으로 인한 자가 주택을 선호하게 되었다. 1998년부터 주택협회는 주택을 매각하였지만 그 수는 점차 감소하고 있고, 그 이유는 임대료가 싼 데 비해 분양가가 비싸다는 것이다. 판매가격의 상승이 임대료 상승보다 크기 때문에 주택을 구입하는 것이 매력적이지 않다. 또 하나의 이유는 주택노후로 말미암은 사회주택의 철거이고 매년 지속적으로 증가하고 있다. 이와 같이 매각과 철거로 감소하긴 했지만 사회임대주택 수는 신규 건물의 매입이나 건설을 통해서 계속 이루어지고 있다.
위에서 열거한 것 처럼 네덜란드에서는 주택협회의 활동이 활발히 진행되고 있으며 대부분의 지자체에서 거의 2-3개 정도의 주택협회가 있다. 평균적으로 주택협회는 약 3600채의 주택을 소유하고 있으며 주택협회 규모는 100채정도 가진 단체에서 2만 5,000채 이상 가진 단체까지 다양하다. 또한 1억유로 이상을 거래하고 직원을 100명이상 고용하고 있다.(안드레아우버한트외 1인,2006:56)
이외에도 네덜란드 주택협회는 독립된 민간조직이지만 공적인 임무를 수행한다. 여러사회단체들이 자발적으로 협회를 구성하고 국가가 제시하는 법 체계하에서 스스로 운영할 수 있도록 하는 형태이다, 주택협회는 공인기관으로서 주택법에 근거를 두고 있었고. 일단 공인된 협회는 국가가 제공하는 시설들을 이용할 수 있으며, 이 시설들을 통해 사회주택을 건설하고 개발할 수 있었다. 주택협회에서 사회임대부문 관리에 관한 법령은 아주 중요한데, 이 법령은 모든 시행법규를 포함하고 있다. 이 규정은 주택협회가 수행해야 할 임무를 명시하고 있고 수행업무에 대해 정부와 협의해야 하며, 책임을 져야 한다.
2000년대에 이르러 네덜란드 사회임대 부문의 신규 주택 건설 및 주택개량은 어떠한 정부 금융 및 재정지원 없이도 주택협회가 수행하고 있다. 물론 토지 구입 비용을 줄이기 위한 보조금은 여전히 지급되고 있다. 그런데도 중앙 및 지자체는 보증 구조의 안전망으로만 기능할 뿐이다. 지난 100년간 공공기관의 재정적 지원에 힘입은 사회 임대부문의 자본축적으로 현 상황은 달성될 수 있었다. 법체계내에서 자기자본으로 투자를 하는 독립부문이 활동하고 있고, 그것은 주택협회가 주택제고를 판매해 얻은 수익을 다른 지역에 재투자하고 있기 때문이다. 자본을 건전하게 운영한다는 조건하에서 주택협회는 이미 마련된 제조적 기반과 더불어 신규 주택을 건설하고 저렴하게 공급할 수 있는 지위를 가지고 있는 것이다.
2)소비자보조방식
(1) 임대료 보조금
네덜란드 가구의 1/3이상이 사회임대주택에서 살아가며, 주 이용층은 <표2-7>과 같이 젊은 독신자, 자녀를 두었거나 두지 않은 가족, 고령자, 모든 소득 계층등 모든 연령대의 가구들이다.
(표2-7) 자가 또는 차가에 따른 소득 계층
사회임대주택 | 전체 임대주택 | 자가 주택 | 전체 주택 | |
우선목표집단가구 | 55 | 53 | 25 | 39 |
고소득층가구 | 45 | 47 | 75 | 61 |
합 계 | 100 | 100 | 100 | 100 |
*자료: 주택, 공간, 계획, 환경부, Gjfers over Wonen, 2000/2001, processed by OTB
사회임대주택은 저소득층에게 우선권을 주어야 한다. 저소득층은 우선목표집단이며(primary target group), 임금이 없고 국가에서 소정의 보조를 받는 경우와 최저임금을 받는 경우가 해당된다. 1998년 네덜란드 가구중 39%가 우선목표집단에 해당되었고 주택협회의 사회임대주택 55%가 우선목표대상에 임차되었으며, 나머지는 그보다 높은 소득층이었다. 대다수 고소득층 가구들은 자가이지만 일부는 사회임대주택에 거주하기도 하였다. 사회임대주택의 배분은 임차인의 소득수준을 우선적으로 확인한다. 일단 임차인이 주택을 임차하게 되면 차후에 소득에 변화가 있더라도 임차기간은 유지되고 임차계약서 또한 그대로 유지된다.
이렇게 사회임대주택의 우선권을 가진 우선목표집단은 보통 임대료 보조금을 받는다. 주택협회의 1/3가량이 임대료 보조금을 받고 있으며, 그 금액은 임대료의 약 40%에 해당된다. 임대료 보조금은 보통 소득이 낮을수록 임대료가 비쌀수록 더 많이 받으며, 임대료자체가 임대료 보조금 한도액보다 낮은 경우에만 받을 수 있다.<표2-8참조> 즉 더 비싼 주택을 임차하여 사는 세입자가 더 많은 임대료 보조금을 받는 것이다. 이러한 이유는 저소득층도 양질의 주거환경에서 거주하게 하기 위한 것이다.
<표2-8> 근로소득과 국가 보조금
(세금을 제외한) 매월 순수입 | |
평균 소득, 모든 가구 | 1,990유로 |
최저 근로 소득 | 1,013유로 |
최저 국가 보조금, 21-65세 독신 | 499유로 |
최저 국가 보조금, 65세이상 독신 | 733유로 |
최저 국가 보조금, 65세이상 부부 | 1,037유로 |
*자료: 주택, 공간, 계획, 환경부, Gjfers over Wonen, 2000/2001, processed by OTB
(2)임대료 결정
네덜란드에서는 임대료가 저렴한 주택제고를 충분히 확보하기 위해 임대료를 결정하는 규제가 존재한다. 이 규제는 임대사업자가 요구할 수 있는 최고 임대료와 매년 인상 가능한 최대 인상 비율을 정하며, 사회임대주택이나 민간임대주택에 모두 적용한다. 임대사업자는 임대료 산정을 위해 주택등급제도를 준수해야 하는 의무가 있다, 이것은 모든 가구에 적용하여 공정 임대료를 산정한다. 실제로 주택협회가 요구하는 임대료는 이 제도가 규제하는 임대료보다 낮은 수준이며, 네덜란드 전역에 일괄적으로 적용되기 때문에 지역간 임대료 차이는 극히 작다. 만약 임차인이 임대료 수준에 만족하지 못하면 임대료위원회에 진정서를 낼 수 있다. 이 기관은 임차인과 임대인간의 분쟁을 해결하기 위한 독립기관이며, 양당사자는 기 기관의 결정에 따라야 한다.
이외에도 네덜란드의 임차인들은 현행 협의법에 의해 여러 가지 방식으로 주택협회에 참여하여 임대료 및 기타제반사항을 협의한다. 첫째, 개별적으로 임대 또는 임차한 주택에 대해서 임차인이나 임대사업자 모두 정해진 의무를 가진다. 둘째, 임차인들은 스스로를 조직화하는 것이 허용된다. 주택협회들은 그들이 이행하는 정책에 임차인 조직을 참여시켜야 하는 법적인 의무가 있다. 마지막으로 , 임차인들은 지자체 수준이나 전국적 수준으로 스스로 조직화할 수 있으며, 이들은 지방정부나 국가를 상대로 협의를 통해 그들의 이익을 관철한다.
힌편 임차인조직들은 1970년 이래부터 임대료 증가를 낮게 유지하는 항구적인 목표를 가지고 실질적인 이익을 얻을 수 있을 때만 설립했다. 1998년 이래로 임차인과 임대사업자(주택협회와 다른 임대사업자들 모두)사이에서 나타날 수 있는 많은 문제들이 협의법에 규정되어 있다. 협의법은 임대사업자가 수행해야 하는 최소한의 의무 사항을 마련해 두었지만 임대사업자와 임차인 조직들은 항상 더 많은 상호계약을 할 수 있도록 하고 있다. 일부 주택협회는 임차인 조직에게 다수의 사안에 대한 승인권을 부여하고 있다 결과적으로 임차인 조직들이 승인할 때만 정책적 변화가 일어나는 것이다. 많은 곳에서 임차인 조직이 있으며, 그들은 임대사업자와 직접 협의한다. 이 외에도 임차인 조직들은 회원 기부와 임대 사업자가 제공하는 지원으로 꼭 필요한 전문상담자의 법적조언과 서비스 또는 상담서비스를 받을 수 있다
3) 네덜란드 주택정책의 시사점.
네덜란드는 이미 100년 이전부터 부루주아지들이 자신들의 이익 창출을 위해 건축조합을 설립하여 노동자 계급을 위한 임대아파트를 건설하였다. 곧 노동자의 주거 안정이 자신의 이익이 된다는 공식을 일찍부터 터득하고 있었다. 이러한 움직임은 정부의 주택법 제정으로 구체화되었고 오늘날까지 진행되고 있다. 일찍부터 저소득층의 주택문제에 관심을 갖고 주택조합이 활동했으며, 정부는 주택협회의 활동을 활성화하기 위하여 관련법 제정 및 다양한 지원책을 제공하였다. 이러한 결과로 세입자는 평생 임대주택에 살아도 집 없는 사람의 설움이라는 것을 전혀 느끼지 못하고 한번 임대주택에 집을 얻으면 자기가 떠날 때까지 머물 수 있는 있게 되었다. 보통 보증금은 없고, 저소득층 서민들을 위해서 월세 보조금까지 주는 네덜란드의 제도는 주택을 환경 미화의 목적으로 출발하여 민간 사업자의 수익창출 구조로 전락한 한국사회의 주택과는 너무나 다른 모습을 보여준다.. 2010년 현재 주택보급율이 100%를 초과한 대한민국은 사상 최대의 전세 파동을 겪고 있고, 집 없는 세입자들은 늘 전월세 값 파동 속에서 가슴 졸이며 살고 있다. 이러한 시기에 저소득 가구도 양질의 주택에 살 수 있으며, 이것이 미래를 위한 투자라는 가치로 국민 전체의 주거권을 보장한 네덜란드의 주책정책은 우리에게 매우 큰 의미를 주고 있다.