주택정책의 태동 및 주택공급 확대 (1960-1979)

한국에서의 주택정책의 전개

한국에서 주택문제가 사회문제로 부상하게 된 계기는 농경사회에서 산업사회로 사회구조가 변화함에 따라 농촌의 인구가 대도시로 급격히 유입되어 대도시의 주택부족 현상이 발생하게 되었기 때문이다. 이러한 현상은 해방 이후부터 지속적으로 진행되어 왔지만, 1960년대의 산업화로 말미암아 더욱 가속화되어 정부는 1960년대 중반부터 주택정책을 실행하였던 것이었다.

이런 배경을 바탕으로 본 장에서는 주요 상황과 주택정책을 중심으로 하여 다음과 같이 3단계로 분류하였다. 첫째, 1기는 박정희 군사정권 시기이면서, 농경사회에서 급격하게 산업사회로 전환되는 시기였다. 둘째, 2기는 정치적으로는 박정희 정권의 몰락이후 또다시 군의 쿠데타로 정권을 잡은 전두환, 노태우 정권과 이들의 연장선상에 있는 김영삼 정권 시절이고, 국가적 큰 행사인 88올림픽과 민주화라는 크나큰 정치적 사건을 전후로 하여 한국의 정세가 크게 변화하고 있었던 시기였다. 셋째, 3기는 최초의 수평적 정권교체 이후의 김대중, 노무현 정부의 시절이고, 주택정책이 본격적으로 공공의 영역에서 다루어졌던 시기였다. 이러한 사건을 중심으로 하여 크게 3단계로 분류하였으며, 각각의 시기에 중점적으로 추진되었던 주택정책을 중심으로 한국에서의 주택정책을 전개하였다.

 

1. 주택정책의 태동 및 주택공급 확대 (1960-1979)

해방후 서울의 인구는 불과 90만명에 불과했지만, 1950년대 후반에 이르러서는 도시로 유입되는 대다수가 서울로 몰려들어 폭발적으로 인구가 증가하였다(유의영, 1978: 93-94). 1960년에는 244만명(44만 가구)이 되었으며, 이 당시 국․공유지 불법점유 전면 철거와 이주정책으로 총 21,843가구가 이주하였지만, 대책 없는 철거정책으로 인해 이재민들에게만 빈민 구호의 차원에서 시외곽 공유지에 이주시키는 정책만이 시행되는 데 그쳤다. 그러다보니 이 정책이 실효가 없게 되어 1960년대 초에는 도심 무허가건물의 철거민을 대상으로 집단 이주지 조성정책을 실시하기에 이르렀다. 그러나 도심 무허가판자집의 철거에만 급급해서 시 외곽 유휴국공유지에 이주시켜, 이들은 교통시간과 비용의 부담이 가중되고 고용기회의 접근이 어려워 반강제적인 실업상태로 전락하는 부작용을 낳았다. 그러자 이주민의 도심 재 이입현상이 다시 발생하여 정착지에는 무허가 주택의 양산과 불량화만 늘어났다(이전, 1983: 26). 이렇게 철거민 이주정책이 강력하게 추진되었지만 이주민의 서울 집중 추세는 더욱 늘어나 유휴 국․공유지의 고갈현상이 발생하여, 1966년 말 무허가 건물 일제조사를 계기로 광주대단지 이주정책, 시민아파트 건립정책, 그리고 양성화대책 등이 추진되었다. 이 대책은 서울의 무허가주택 13만 6,650동 중 46,000동은 양성화로, 14,000동은 시민아파트 건립으로, 76,650동은 광주대단지 도성으로 해결한다는 것이었다. 양성화정책은 기존의 불법주택을 철거대상이 아니라 주택자원으로 활용하였고, 국가주도형 철거정책에서 한 걸음 물러나 주민의 적극적인 참여를 유도하여 이들의 철거불안을 해소하고 주거안정을 가져다 준 점에서는 의의가 있었지만, 1970년대에 이르러서는 대부분의 지역(94%)이 재개발지구로 재 지정되어 미봉책으로 전락하였다. 이렇게 양성화정책이 실패하자 서울시는 시민아파트 건립이라는 다소 적극적인 대안으로 초점을 옮겼다. 1967년부터 시민아파트의 건립을 추진했던 서울시는 1969년에는 1971년까지 3년 동안 2천동 9만호를 건립하겠다는 계획을 구체화하였다. 그러나 주민들의 경제적 능력과 무허가 정착지의 사회경제적 위상을 고려하지 않고 진행된 시민아파트 건설은 도심 주변 무허가 정착지를 중간계급의 주거공간으로 개발한 셈이 되어, 철거당한 도시빈민은 다시 무허가 정착지로 이주하거나 잔여 유휴 국공유지를 무단 점유할 수밖에 없는 처지가 되었다(이태일, 1983: 23).

 

이런 부작용을 해결하기 위하여 광주대단지 이주정책을 추진하여 분산 시도를 했지만 수입의 원천이 되는 택지분양에만 치중하고 생활하부시설이나 고용․교육정책은 등한시하였다. 특히 취업난이 심각했는데, 계획의 3%에 불과한 1,570명(전체 취업 대상자의 5%)만이 광주단지 내에 취업했다. 당시 반실업 상태의 대다수 철거 이주민들은 노점상, 행상 등의 영세상업(25.4%)이나 공사장의 날품팔이 노동(49.1%)에 종사했고, 월 평균 5천-1만원 안팎의 수입으로 생계를 꾸려가는 등 많은 부작용이 발생하였다(김수현, 2006: 77-79). 이렇듯 1960년대 주택정책은 물량공급과 이주정책으로 대변할 수 있으며, 나름대로 정부의 의지는 있었지만 주민들의 경제적 능력과 위상을 고려하지 않아 많은 부작용을 낳았다. 또한 핵가족화, 경제개발계획에 따른 도시화의 진행으로 농촌인구가 감소하였고 도시인구가 급증하는 현상이 발생하여 도시지역의 주택부족 현상이 심화되었으며, 택지부족과 자금부족으로 주택의 안정적 공급기반이 미비하여 주택문제는 더욱 악화되었다고 할 수 있다. 이러한 가운데 1970년에 이르러 서울의 인구는 523만명으로 10년만에 300만명이 급증하였다. 1970년대의 주택정책은 정부가 본격적으로 주택문제에 관심을 갖고 당시의 ‘경제개발 5개년 계획’과는 별도로 장기적인 주택건설계획의 마련 및 주택건설촉진법과 같은 제도적 정비까지 강구하여 나름대로 적극적인 정책을 추진하였다. 특히 1978년에는 부동산 투기로 인해 주택시장이 과열되자 정부는 5월과 8월에 각각 주택가격 안정과 투기억제를 위한 주택공급에 관한 규정의 제정과 부동산 투기억제 및 공급대책(8·8조치)을 발표함으로써, 정부가 주택의 공급조건과 방법을 직접 통제하는 계기를 마련하게 되었다. 그리고 주택정책의 한 축인 무허가 정착지를 정비하는 정책은 주로 도심 주변지역을 중심으로 물리적 강제력을 동원한 철거정비정책과 주민의 경제적 동원에 기초한 주택재개발정책과 병행해서 시행되었다. 즉, 1970년대의 철거정책은 집단이주정착을 위한 단지조성, 시영아파트입주권 지급 및 이주보조금 지급의 세 가지 형태로 전개되었다. 그러나 시영아파트 건설은 철거민의 사회경제적 여건과 주거수준을 고려하지 않은 주택건설이었기 때문에 철거민에게는 그림의 떡에 불과하였다. 그리하여 철거민의 입주능력의 한계로 대부분 시영아파트 입주권은 투기자본을 거쳐 봉급생활자 등의 무주택 중간계급에게 전매되는 부작용만 속출하였다(장세훈, 1998: 50).

 

이 외에 철거이주보조금 지급은 서울시가 "영세민 생활보호대책"이라는 이름하에 철거민에게 10∼15만원의 보조금을 지급하는 방식이다. 이 역시 부동산투기로 세입금 수준이 상승하여 시외곽 정착지의 세입금의 최저수준에도 미달됨으로써 이주보조의 기능을 상실할 수밖에 없었다. 한편 주택재개발 정책은 주민 자조적인 현지개량방식을 차용해서 국가주도의 도시빈민 동원 체제를 구축하는 방안이다. 이것은 1973년 3월 "주택개량 촉진에 관한 임시조치법"이 제정되면서 등장하였고, 이 정책의 성격은 ①무허가 정착지와 도시빈민에 대한 강제력 행사 억제와 제도화된 주민동원체제의 구축, ②재개발에 따른 시재정 부담을 주민이 부담하게 하는 방식의 제도화, ③무단점유 국공유지의 불하를 통한 상품화로 요약할 수 있다. 따라서 1970년대의 주택재개발정책은 시기와 재원 동원방식에 따라 다양하게 전개되어 주택공급의 계기를 마련하였으나, 주택공급의 한계가 분명하였고 오히려 주택의 상품화만 부추긴 결과를 초래하였다.

2 정부의 주택정책 개입 및 주택프로그램 시행 (1980-1990초반)

 

1980년대의 주택정책은 시장의 주택경기와 밀접히 관련되어 있다. 즉, 주택경기가 위축되면 부양대책을 시행하고, 주택시장이 과열되면 투기 억제대책을 세워 주택공급을 확대하였다. 한 예로 1978년에 투기억제대책을 시행하여 주택경기가 침체되어 1980년 초에 미분양이 발생하자 1981년 1월과 1982년 5월에 양도소득세 면제기간을 연장하고 주택자금 융자조건을 완화하여 조세 및 금융정책에 변화를 주어 주택경기부양대책을 시행하였다. 그러자 주택경기가 과열되어 당해 12월에 다시 투기억제대책을 마련하고, 1983년 4월에 민영주택에 대한 채권매입제도를 도입하였다.

1980년대 후반에는 88서울올림픽과 같은 대규모 국제행사가 열려 경기가 호전되자 부동산 시장이 다시 과열되기 시작하였다. 이에 주택을 포함한 부동산 경기 과열을 억제하기 위해 1988년의 8·10부동산 종합대책과 1989년의 일산·분당 등 수도권내 5개 신도시를 건설하는 200만 호 주택건설 계획이 시행되었는데, 이것은 최초로 소득수준을 감안한 주택프로그램이었다. 소득분위별로 주택공급대상․주택규모․정부지원 등을 차별화하였으며, 하위소득 10%를 대상으로 영구임대주택이 공급된 점은 주택정책의 큰 전환점이라 할 수 있다. 그러나 계획단계에서 소득계층별로 주택규모를 차별화하였을 뿐, 실제 정책집행에서는 이러한 기준이 정확하게 적용되지 못하였다(권해옥, 2002: 14).

한편 이 기간 동안에는 주택건설 비중에 있어서 민간위주에서 공공위주로 전환되기도 하였다. 그리고 정부는 8·10조치를 통하여 주택의 양도소득세 면제기간을 3년 거주에서 5년 거주로 연장시켰고, 1989년에는 주택공급확대정책을 통하여 수급불균형 상태의 주택가격 상승을 억제하기도 하였다.

이 외에도 1988년에는 한시법인 ‘도시저소득층의주거환경개선을위한임시조치법’에 의거하여 주거환경개선사업이 실시되었다. 이 법의 입법취지는 이전의 재개발사업이 가진 문제점을 개선하면서 저소득층의 주거환경을 개선하려는 것으로, 이를 위해 공공의 지원을 확대한 제도이기 때문에, 복지적 성격을 갖는 주택정책으로 평가할 수 있었다(권해옥, 2002: 14). 즉, 저소득층을 위해 공공의 지원을 확대하고 소득수준별 주택프로그램은 많은 시행착오가 있었지만, 공공위주로의 주택정책 전환은 당시로서는 획기적인 일이라 할 수 있었다.

1990년대에는 1980년대 말의 주택가격급등에 따른 각종 투기억제대책 및 주택공급확대 대책의 영향으로 부동산시장이 비교적 안정적이었다. 그 원인으로는 주택전산망 구축이나 부동산 투기 억제를 위한 토지공개념 법제의 제정 및 시행으로 과거의 주택가격 급등과 같은 사회경제적 폐해가 재발되지 않도록 한 것이다. 특히 지속적인 주택공급을 통하여 주택시장의 수급불균형을 해소하기 위해 가용택지의 확보차원에서 준농림지의 전용확대를 통해 토지이용규제 완화가 이어지고, 자율화 조치가 시행되었다. 결국 이 기간의 주택정책은 『200만 호 주택건설 계획』을 근간으로 하여 지속적인 주택공급과 주택시장 안정세를 도모한 시기라고 할 수 있다. 물론 200만 호 주택건설과 같은 대규모 주택공급정책이 단기간 내에 추진되어 건축자재가 급등하였고, 분양제도를 통하여 시장가격보다 싼 주택이 대량 공급되어 주택수요가 크게 늘어나 부동산 투기 붐이 조성되어 단기적으로는 급격하게 주택가격이 상승하기도 하였다. 그렇지만 이러한 과정을 거치면서 주택가격은 1991년부터 1997년 말 외환위기를 초래하기 전까지 하락 내지는 안정세를 유지하게 되었다.

3 주택 거래에 대한 규제완화와 세제강화 (1998-2007)  

 

1997년 IMF로 인하여 중도금 미납·해약으로 위축되는 주택건설을 원활히 하여 고용을 창출하고 주택시장의 안정을 도모하기 위하여 국민주택기금 운용규모를 확대함으로써 공공부문의 역할을 강화하였다. 또한 서민주거안정대책(1999.8.20)과 전세가격안정대책(1999.9), 임대주택활성화대책(2001.5.23)과 같은 주택경기의 부양정책을 추진하였다. 외환위기 이후에는 규제 위주의 주택 정책에서 탈피하여 시장경제중심의 주택정책으로 전환하여 분양가자율화(1998) 소형주택건설 의무비율 폐지(1998), 주택저당채권 유동화제도가 도입되었다(1999). 그러나 2000년을 넘어서면서 각종규제완화로 주택시장이 과열되어 부동산투기로 이어져 사회적인 문제로 확대되었다(권해옥, 2002: 15). 이 시기에 추진된 부동산경기활성화대책으로 양도소득세가 면제(25.7평 이하)되는 세제혜택이 주어졌으며, 아파트 분양가를 전면적으로 자율화하자 집값이 상승하게 되었다. 

결국 외환위기 이후 침체된 경기를 살리기 위해 실시한 대대적인 규제완화가 부동산 투기 부활이라는 부정적인 결과를 발생시킨 것이었다(국정브리핑 특별기획팀, 2007: 35). 한편 IMF 이후의 부동산경기활성화 대책은 2000년대에 접어들면서 주택시장의 급격한 상승으로 이어지자, 2000년대 초반의 참여정부에서는 보유세와 양도소득세를 대폭 올리는 것이 중심인 2003. 10·29 대책을 내놓게 되었다. 양도세의 경우에는 1가구 다주택자의 경우 금리수준을 넘는 초과이익은 대부분 환수키로 하였으며, 1인 3가구 주택 보유자에게는 보유세를 크게 높이는 것이었다. 이러한 대책 이후 주택가격은 안정세를 찾았지만 2005년 2월부터 상승세로 전환하였고, 특히 아파트는 전체 주택보다 높은 가격상승세를 보였으며, 강남 및 분당에서 시작된 아파트 가격상승세가 강북 일부·수도권 남부지역까지 확산되었다. 이들 지역의 주택 가격 상승은 수요·공급 측면과 심리적 요인이 복합적으로 작용한 결과로 볼 수 있다(국정브리핑 특별기획팀, 2007: 62-75.). 이렇게 되자 정부는 수도권 주택의 안정을 위하여 규제를 강화한 2.17정책과 양도세를 강화한 5.3정책을 추진하게 되었으나, 이러한 대책도 10.29대책의 내용을 강화한 측면으로 많은 허점이 드러나, 8·31 부동산제도 개혁방안(2005.8.31)을 내놓게 되었다. 8.31대책은 크게 <표 1>과 같이 서민주거안정, 부동산거래투명화, 주택시장안정대책과 토지시장 안정대책으로 구분된다.

 

이후 부동산 시장은 전반적으로 안정세를 유지하며 실수요자 중심으로 재편되는 과정이었으나, 2006년 들어 강남지역 재건축 아파트를 중심으로 국지적인 불안 양상이 재연되었다. 막연한 규제완화 심리와 재건축 시장을 중심으로 주택가격이 상승하기 시작하였고, 이러한 시장불안을 해소하기 위해서는 재건축 제도와 주택담보 대출방식의 변화가 필요하게 되어 3.30대책이 마련되었다 (<표 2> 참조).

<표 2> 3.30대책과 내용

 

자료: 건설교통부 주거복지본부, 2006, ⌜보도자료⌝ pp.3-9.

 

이처럼 2000년대 참여정부의 주택정책은 보유세 등의 세율을 강화한 불로소득 환수장치와 금융규제, 신도시개발을 통한 주택공급 확대정책을 들 수 있고, 가장 많은 대책과 가능한 동원할 수 있는 모든 수단을 동원하여 효과가 나타나고 있었다. 그러나 2000년대 후반 이명박 정부에 들어서는 주택경기부양의 목적으로 보유세가 후퇴하고, 각종 규제를 완화하여 주택 매매를 활성화시키기 위한 각종 대책을 내놓은 결과, 전․월세의 급격한 상승을 초래하였다.

4 한국 주택정책의 문제점

한국에서는 주택이 국민의 삶에서 중요한 부분이기 때문에, 주택은 공공재로서 공공성을 확보해야 한다는 전제를 매우 소홀히 한 점을 알 수 있다. 이러한 점은 해방 후 최근까지의 정책을 보면 알 수 있는 데, 공공성을 전제로 시민아파트 건립, 공공임대아파트, 위성도시건설, 최근의 보금자리아파트까지 다양한 종류의 시도를 하였지만, 수혜대상자의 경제적 위치를 제대로 고려하지 못하여 그 취지가 무색해졌고, 오히려 주택투기 수요를 증가시키기도 하였다. 특히 1990년대 토지공개념, 2000년대 참여정부의 보유세강화 등의 정책은 주택의 공공성에 초점을 두어 추진한 것이었지만, 계속되는 주택가격 인상의 심리적 요인으로 말미암아 실패를 거듭하였다. 2000년대 중반이 지나 참여정부 말기에 들어서는 강력한 보유세강화와 금융제재정책으로 주택시장이 다소 안정을 보였으나, 한국사회의 전반적인 합의가 전제되지 않고 급격하게 시행되다 보니 정권교체와 함께 사라지고 말았다. 이러한 일련의 과정 속에서 한국의 주택정책은 주택의 공공성이 확보되지 않아 다음과 같은 문제점이 발생하였다.

첫째, 한국의 주택공급은 1960년대부터 지금까지 주로 민간에 의해 이루어져 공공부분의 역할이 너무 미미하였다는 점이다. 즉, 재원문제로 말미암아 국가에서 공급하는 방식이 아닌 민간에서 주택을 공급하고 분양하여 이윤을 창출하는 형태로 주택이 공급된 것이다. 민간기업의 특성상 이윤을 극대화하여 분양하기 때문에 서민의 경제적 능력과는 너무 차이가 많았다는 점이다. 이 뿐만 아니라, 공공부문도 분양목적의 주택이 상당 부분을 차지하고 있어, 서민을 위한 주택공급은 매우 제한적이다 보니 공공의 역할이 미미하였다는 점이다.

둘째, 시장논리에 부응한 정부의 일관성 없는 정책으로 투기수요를 증가시킨 점이다. 1967년부터 2007년 1월까지 발표한 정책을 살펴보면, 투기억제 및 가격안정을 위한 정책이 31건 규제완화 및 경기활성화 대책이 17건, 임대주택등 주거복지정책이 11건이었다(국정브리핑 특별기획팀, 2007: 14). 즉, 과열기 때는 규제를 강화하고 침체기 때에는 규제를 푸는 방식으로 수십 년 동안 주택정책이 오락가락한 것이다. 그러다보니 아무리 강한 규제가 와도 조금만 기다리면 경기부양이라는 명분으로 다시 규제가 풀린다는 사실을 경험해 왔기에, 정부정책은 국민들에게 신뢰를 얻지 못하고 부동산 불패의 신화를 이어갔다.

셋째, 한국은 선진국과 달리 주택공급과 가격 등에 대응할 임차인들의 조직이 전무하다는 것이다. 한국의 현실을 보면, 경기부양의 요구가 등장할 때마다 건설업이 자주 등장한다. 한국은행과 통계청등에 따르면, 2005년 총부가가치중 9%를 건설업이 차지하였다(국정브리핑 특별기획팀, 2007: 38). 그만큼 개발독재 시절부터 국민주택 200만호 사업을 거쳐 건설업의 위상은 크게 강화되었고, 토건국가란 말이 나올 정도로 정, 관, 건설업계의 관계는 매우 돈독한 상황이었다. 여기에 땅부자, 집부자, 투기꾼까지 합세한 조직적 저항으로 말미암아, 보유세 강화정책도 얼마가지 못 하였다. 이와는 반대로 임대인들의 조직화된 세력은 너무 미미하여 정책 결정에 대한 영향력을 행사할 수 없었으며, 주택가격이나 임대료 결정에도 일방적인 가격을 요구당할 수밖에 없었다. 결국 스스로의 권리를 행사할 수 없기에 서민의 주거에 대한 비용은 계속 증가할 수밖에 없었다.

넷째, 한국은 무주택자에 대한 주거비 지원이 거의 없다는 점이다. 우리나라의 주거비 지원은 국민기초수급자에 한하여 이루어지고 있지만, 그것도 내용면에서 주거수당이라는 측면보다는 생계비로 볼 수 있다. 최근 통계청이 집계한 인구총조사의 결과를 보면, 전세가구의 비율은 21.7%로 2005년보다 0.5%하락했지만, 월세 비율은 20.1%로 통계를 작성한 1980년 이래 최고치를 경신하였다(한겨레신문, 2011.7.7일자 1면). 전세가격 급등과 보증부 월세비중은 향후 점차 늘어날 전망이며, 물가상승과 실질소득 감소로 세입자의 부담은 계속 커질 수밖에 없다. 이러한 상황에서 월세 세입자에 대한 주거비 지원책이 절대적으로 필요한 상황이다.