영국의 주택정책

영국의 주택정책

1) 생산자 보조방식

(1) 사회주택 공급

영국의 주택정책에서 주목할 것은 사회주택이다. 영국은 사회주택의 오랜 역사를 지니었고, 1990년대 초부터 국가의 주택부문 개입이 시작되었다. 영국에서 사회주택발생의 기원은 공중위생의 인식과 주거과밀, 불량주택이 질병을 만연시킨다는 데서 출발하였다. 이후 2차 세계대전을 거치고 주택부족 문제가 심각하게 대두되어 공공임대주택의 대량공급, 임대료통제 등 주택문제에 정부가 주도적으로 개입하였던 것이다(S Merrett, 1991: 3-30).

영국은 정권에 따라 정책기조가 달라졌는데 노동당정권은 공공부문을 촉진시키고, 보수당정권은 공공부문을 억제하고 민간부문의 촉진을 추구하는 정책기조를 표방하였다. 그러나 주택정책에 있어서는 “부담능력이 없는 저소득층의 주거안정을 위해서 정부가 적극적으로 저렴한 임대료의 공공임대주택을 공급해야 한다”는 사회복지적 정책목표를 세우고, 공공부문의 역할을 강화하여 정부가 직접 주택을 공급하고 관리하는 체계를 유지해왔던 것이다.

영국의 주택공급은 지방자치단체가 맡고 있으며, 19세기 주택정책이 시작되던 시기부터 실질적으로 주도적인 역할을 해왔다. 지방자치단체가 추진하는 사회주택의 재정은 중앙정부의 보조금과 민간금융기관으로부터의 융자금을 주축으로 하였고, 공공주택은 1979년 전체주택의 35.6%인 600만호에 달했으나 보수당 정부의 불하에 의해 1996년에는 전체주택의 18.7%로 크게 줄었다. 이 당시 영국에 있는 지방자치단체의 수는 400개이며, 평균 보유하고 있는 공공주택은 14,000호 정도이다. 즉 지방자치단체가 많은 공공주택을 가지고 있었던 것이다(하성규, 2000: 246-247).

이런 구조이기 때문에 지방자치단체는 공영주택의 건설 및 관리, 불량주택 개량 및 정비, 자가주택 융자, 주택조합에 대한 융자 및 임대료보조에 있어서 중요한 역할을 담당한 것이다. 1981년 지방자치단체는 전체 주택재고의 약 30%를 소유하고 있었으나, 임대주택의 불하정책과 신규착공호수 감소로 인해 2004년 현재 11.2%만을 소유하고 있었다. 이는 1988년 주택법제정 이후 공공임대주택과 관련된 지방자치단체의 역할이 주택공급자가 아니라 공공임대주택이 제대로 기능하도록 하는 전략적 유도자로 변모하였기 때문이다. 그래서 지방자치단체는 공영주택의 입주자 선정 시 임차인의 재정적 상황, 즉 지불능력에 대한 대체기준으로 각각의 독특한 적격성 판단기준을 규정하고 있었다. 따라서 공영주택의 배분체계는 지방자치단체마다 매우 다양하였다. 거주기간, 연령 및 가구구성 그리고 주거상태가 적격성 판단 시 고려되는 요인이 되었고, 주택공급은 신축주택 또는 기존 임차인의 사망이나 이주에 의한 공가에 의해서 이루어지고 있었던 것이다. 일반적으로 지방자치단체는 민간임대사업자에 의한 추방 및 가족의 별거 등으로 거처를 상실한 홈리스들에게 임시거처를 제공하기도 하고, 장래의 임차인에게 영구적인 주택을 공급하기도 한다. 특히 지방자치단체는 청구가 있는 대로 홈리스 가족을 거주시킬 법적인 의무를 지니고 있는 것이다(하성규, 2000: 248).

이 밖에 저소득층을 위한 주택정책은 크게 자가촉진제도와 공공임대주택 공급제도가 있다. 자가촉진제도는 공공임대주택 임차인 또는 대기자를 대상으로 하며, 공공임대주택은 저소득 취약계층에게 공급되고 있다. 그리고 저소득층을 위한 공공임대주택은 지방정부가 직접 국가의 융자를 받아 공급하는 공영주택과 비영리민간기관인 주택조합 등이 운영하는 공공임대주택이 있다(<표 8> 참조).

<표 8>영국의 공공임대주택 정책 개관

 

구분	내용
자가촉진제도	-구입권 : 공영주택에 2년 이상 거주한 세입자를 대상으로 할인된 가격으로 공영주택을 판매 -획득권 : 주택조합주택 세입자에게 할인된 가격으로 주택을 판매. -지분공유제도 : 주택조합에게 집의 일부 지분을 사고 나머지는 임대료로 지불. -주택구입융자제도: 주택조합주택 세입자와 공영주택 대기자를 대상으로 구입주택가격의 25%를 무이자로 융자 -현금유인제도 : 공공임대주택 세입자들에게 민간부문에서 주택을 구입하도록 보조금 지급
공공임대주택	-지방정부와 주택조합에 보조금 지급

 

자료: www.housing.dtlr.gov.uk(김수현(2000), ⌜국민기초생활보장법⌟ 주거급여

현실화방안”, 서울시정개발연구원에서 재인용).

(2) 주택협동조합

영국의 주택조합운동은 다른 국가들에 비해 늦게 발전하였다. 1936년 주택법 제정이후 사회 여러 자선단체들이 동조, 협동함으로써 발전하기 시작하였다. 그래서 주택협동조합은 주택수요자의 주거안정을 도모하기 위한 자구책이며, 주주들의 통제를 받고 금전적인 이익을 취하지는 않을 뿐만 아니라, 자발적 참여를 중시하고 민주적 절차를 중요시하여 모든 조합원은 동등한 자격과 권리를 가진다. 또한 이익과 손실에 동등한 권리와 책임이 부여되고, 협동의 기술과 방법론을 익힌다. 이 외에 조직에 있어서는 지역조합, 전국조합, 국제조합으로 확대되며 모든 조합은 밀접한 연계를 유지한다.

이러한 협동조합에 가입을 원하는 자는 설립목적에 동의하고, 7명의 사람이 원하면 조합을 구성할 수 있으며, 지방정부 주택국으로 부터 주택건설을 위한 업무상 협조요청이 가능하다. 또한 주택건설을 위한 부지와 세부지침을 마련하고, 당국의 허가를 받아야 한다. 이런 절차를 거치면 조합주택 건설을 위한 재정과 공공부문주택자금이나 지방자치단체의 대부금, 보조금을 신청할 수 있으며, 민간부문 저당대출을 100% 확보할 수 있다. 또한 지방자치단체로부터 주택개량교부금도 지원받을 수 있으며, 재정적 지원의 절차나 업무적인 협조는 주택공고를 통하여 이루어진다. 주택조합의 운영과 건설에는 지방자치단체의 역할이 중요한 데, 그 이유는 주택건설 부지 확보는 대부분 지방자치단체가 조합을 대신하여 수행하는 경우가 많기 때문이다(윤주현, 1997: 101).

이러한 주택협동조합을 1975년 이후에는 3가지 형태로 정부가 인정하고 있다. 첫째, 관리협동조합으로서 세입자들의 단체가 현재 임차상태에 있는 주택단지의 관리, 운영기능을 주로 담당하는 조합이다. 이 조합은 임대주택단지의 공동적 책임과 관리를 맡는 게 목적이다. 둘째, 세입자들이 공동으로 주택을 소유하거나 임차하여 조합에 귀속된 주거단지로서 개별소유가 아닌 조합소유의 주택을 관리, 운영하는 협동조합이다. 셋째, 공동소유주택협동조합으로서 조합원들이 공동으로 주택을 소유한 경우로 주택가격상승의 경제적 이익을 공동 배분하며 조합이 관리 운영하는 형태이다(M. Norton, 1980: 91).

이러한 형태의 영국 주택협동조합은 소규모의 구성원에서부터 수천 호의 주택을 관리하고 있는 대규모의 주택조합에 이르기까지 다양하며, 지방자치단체 주택공사의 관리 하에 있다. 주택 공사에 등록된 주택조합이 수는 2,000여 개가 있으며 약 14,500호의 주택을 관리하고 있다.

그리고 주택조합의 역할에는 신축·개수·전환 등을 통한 임대주택 제공, 자가 취득을 용이하게 하는 저비용주택 제공, 임대·저비용주택을 위한 대지 구입, 소유비용이 적게 들도록 주택을 구입하게 돕는 기능, 임시주택을 포함한 지방자치단체 소유의 주택 관리, 민간주택 관리, 다른 협회나 협동조합을 위한 개발 에이전트 역할, 주택에 대한 도움 및 상담 등이 있다. 당초 주택조합은 1970년대 초까지만 하더라도 임대주택을 개발하고 공정임대료를 감시하는 정도의 역할을 수행하였다. 그러나 1980년대 초부터 필요에 의해서가 아닌, 한계시장수요를 충족하는 비자선적 성격의 보조금으로 판매 전략을 세우기 시작하였다. 이후 1988년 주택법이 제정됨에 따라 주택조합 사업에 상업주의가 나타나기 시작하였다. 주택조합의 대다수는 민간대출을 늘려 주택조합기금의 개발비용의 부족분을 채워야 했으므로 민간 금융시장에 종사하고 있는 인력을 관리하는 사람, 개인사업 경험이 있는 위원, 잠재투자자들을 자산의 가치와 현금유동의 적정성에 대해 설득할 수 있는 사업계획들은 물론 민간투자자들이 협회의 자금조달방법론에 대해 이해하기 쉽도록 회계사들까지 필요로 했다. 사업에 대한 경험으로 주택조합은 상업, 준상업적인 벤처기업에 관심을 가지기 시작하였다. 1980년 중반부터 주택협동조합은 민간임대업자들과 직접 접촉하면서 관리 및 개발 에이전트로서 의회를 후원하기도 하고, 민간부문의 임대방식을 운영하기 위해 다른 협회들과 경쟁하고 있다. 1990년에는 주택조합의 활동범위를 넓혀서 민간임대업자들을 대신하여 주택을 관리해주기도 하였다(하성규, 2006: 402-403).

이렇게 영국의 주택협동조합은 나름대로 주거안정에 기여하였지만, 다른 나라에 비해 활성화 되지 못하였고, 그 성과도 부족하였다. 이러한 배경에는 다른 나라와 달리 영국의 지방자치단체가 강력하게 공공임대주택을 실시하였기 때문이다. 즉 영국은 다른 나라들에 비해 비교적 일찍 지방정부가 저소득 노동자들의 주거안정을 위하여 공공임대주택을 공급, 확대한 대표적 국가였던 것이다.

(2) 소비자보조방식

(1) 임대료보조제도

영국의 임대료보조제도는 1915년부터 시작되었지만, 지방자치단체의 재량으로 많은 혼란을 겪었고, 1972년에 이르러 주택금융법 제정으로 기틀을 잡게 되었다. 주택금융법에서는 공정임대료제도를 도입하여 공영주택에는 임대료할인, 민간임대주택에는 임대료수당을 도입하였다. 이 제도는 각 지방자치단체에 의무화되었으며, 재원은 지방자치단체의 지방채 수입과 국고보조금으로 충당하였다. 그러나 이 제도는 수혜자격의 설정, 보조금액의 산정방식 등이 복잡하여 1982년 사회보장 및 주택급부법으로 일원화하였으나, 국민들에게는 여전히 복잡한 체계였다. 때문에 1986년 사회보장법이 제정되어 구조와 산정방식이 간소화되었다. 이 방식에서 급부금 산정은 기준생활비와 소득을 비례하여 산정되는데, 기준생활비가 소득보다 큰 경우 급부금은 적정임대료에서 피부양자 공제액을 뺀 금액이 된다. 생활보호대상자인 경우에는 적정임대료의 100%에 해당하는 금액을 받을 수 있다. 그리고 공영주택 입주자의 경우 임대료 할인은 입주시에 할인된 임대료를 지불하고 민간임대주택 입주자의 경우 임대료 수당은 원칙적으로 입주자에게 지불된다. 급부기간은 60주를 한도로 하며, 재신청으로 연장할 수도 있다(김혜승, 2004: 148).

이밖에 지방자치단체에서는 공공주택의 유지, 관리 및 임대료 계정을 주택사업회계로 일원화하여 임대료할인도 주택사업회계의 지출을 통하여 이루어지고 있다. 이 경우 중앙정부에서 지급되는 주택급부교부금은 주택사업교부금의 일부로서 원칙적으로 환경부에서 100%를 지급한다. 임대료 수당인 주택급부금은 97%가 사회보험보장성에서 직접 교부되고, 나머지는 일반회계보조금으로 교부된다. 1997년 주택급부의 수혜자는 4.68백만명이며, 그중 공영주택입주자는 2.82백만명, 주택조합이나 민간주택입주자는 각각 0.76백만명, 1.1백만명이다(정의철, 1997: 70-73).

(2) 임대료 결정

영국에서는 1915년부터 주택부족 물량에 따른 시장안정을 위하여 강력한 임대료 통제정책을 시행하였으나, 임대주택의 공급이 감소되고 질적 저하를 초래하는 등 여러 가지 문제점이 발생하였다. 그래서 임대인과 임차인을 동시에 보호하면서 임대료 폭등을 조정해보겠다는 제도를 실시하였는데, 이것이 1965년에 제정된 공정임대료제도인 것이다. 공정임대료란 임대인은 임대주택을 통하여 일정한 이득을 취하고, 임차인에게는 임대료폭등이나 임차인불안정을 막기 위하여 임대료사정관의 평가에 의해서 등록된 임대료를 말한다. 공정임대료는 임대인이 요구할 수 있는 최대임대료를 의미하며, 물리적이고 객관적인 기준에 의해 산정된다. 즉 공정임대료를 위해 결정할 사항은 건축연도, 주택특성, 입지, 수선상태, 임대차계약 시 제공되는 가구의 양, 질, 상태 등이 포함되는 것이다(박미선, 2011: 97).

여기서 특기할 사항은 임대료산정 시 고려하지 않는 사항은 임대인의 투자나 노력 없이 제공되는 것으로 이것을 임대료사정관이 결정하기란 매우 힘든 일이며, 자의적 판단기준이 작용할 위험성이 내포되어 있었다. 그래서 몇 가지 비교기준을 마련하였다. 첫째, 임대료사정관의 개입 없이 임대인과 임차인이 합의해서 결정된 임대료와 해당지역내의 임대료 기준, 둘째, 임대료주택의 수요와 공급이 균형을 유지하고 있는 지역의 유사한 형태, 비슷한 수준을 지닌 주택의 임대료, 셋째, 수익률, 비용, 총가격등을 고려하여 산정한 기존의 공정임대료, 넷째, 기타 해당주택의 여러 가지 특성들을 고려하여 비슷한 수준의 해당지역 주택과 비교하여 공정임대료를 결정하도록 되어 있다. 이러한 공정임대료는 보통 2년을 주기로 재 산정 되었고, 이 때 임대료 상승폭에 제한을 두고 있는 데, 이것이 최대공정임대료이다. 공정임대료가 2년 후에 재 산정될 때 임대료 증가폭은 임대료 사정관이 평가한 임대료와 최대공정임대료 중 적은 수치로 하고 있다. 최대임대료는 도매물가지수 변화폭을 더하여 법에서 정한 정률의 상승폭으로 계산된다. 이 상승폭은 1999년 1월 이후 최초 재등록하는 경우에는 7.5%, 그 이후에는 5%로 정하고 있다. 하지만 임대료 사정관이 정한 임대료에 이의를 제기할 경우 통지를 받고 나서 28일 이내에 임대료조정위원회에 제기하여 조정을 받을 수 있도록 하였다(하성규, 2006: 348). 한편 영국은 임대료를 통제정책으로 임차인을 보호하는 데는 효과를 보았으나 임대주택이 감소되고, 질적으로 저하하였다. 이런 점에서 공정임대료제도는 임대주택공급이 감소하거나 임대주택의 수요가 증대되는 상황 하에서 공급적 측면의 정부지원과 저소득임차인에 대한 주거비보조정책이 동시에 추진되어야 하는 것이다(D C Stafford, 1978: 109). 이런 문제에도 불구하고 영국이 공정임대료정책을 펼 수 있었던 배경에는 지방자치단체가 관리하는 공공영구임대주택의 수가 전체주택제고의 1/3이상을 차지하고 있다는 것이다. 그만큼 꾸준히 공공부문의 임대주택을 공급해 왔기 때문에 공정임대료를 통한 공급상의 공백을 채울 수 있었던 것이다.

(5) 영국 주택정책의 시사점

영국의 사상가들은 일찍부터 노동자에게 위생적이고 채광이 잘되는 건전한 주택을 제공하는 것이 국가의 책임임을 강조하면서, 입법과정에 참여하고 비영리민간조직을 만들어 주택을 공급하였다. 또한 공공주택은 제한된 소득계층만을 위한 것이 아니라 보편적으로 초래된 주택난을 해결하기 위한 수단이었다. 공공주택 입주와 관련된 소득제한이 없어 지방자치단체에 등록한 자는 빈집이 있으면 누구라도 입주할 수 있는 것만으로도 단순히 저소득층을 위한 것이 아니라 보편적인 것을 알 수 있다. 이 외에도 공공주택의 공급 및 재정지원과 관련된 내용을 법을 통해서 공급하였고, 자선단체 등의 활동이 주택공급에 큰 역할을 수행하였다(하성규, 2000: 259-265). 이렇듯 영국은 소위 지식층의 주택공급 노력이 국가를 움직여 법제정으로 이어지는 결과를 낳았던 것이다. 이러한 모습은 최근 한국사회에서 지식층의 주택에 대한 사상과 대안이 결핍된 상태에서 깊이 생각해야 할 부분인 것이다.

                                                                                                                               2012.1.   조광호