스웨덴의 주택정책
유럽의 주택정책 (조광호)
한국의 주택가격이 급속하게 상승하여, 서민경제를 위협하는 이유는 지나친 주택의 상품화라 할 수 있다. 한국의 주택은 상품이고 재산의 축적 및 자산으로 가장 용이하게 사용되었고. 시장주의 주택정책의 전형적인 모습속에서 서민들은 막대한 주거비용 부담으로 삶은 더욱 피폐해지게 되었다. 이러한 상황에서 한국의 주택문제를 해결하기 위해서는 시장주의 주택정책의 패러다임을 넘어서는 정책과 주택을 주거복지 차원에서 바라보는 관점이 필요하다. 이러한 차원에서 유럽의 주택정책은 우리나라의 문제점을 극복하고 대안으로 삼을 수 있는 좋은 본보기가 될 수 있기에 하성규의 주택정책론에 소개한 분류방법을 기준으로 각국의 주택정책을 살펴보고자 한다..
1. 스웨덴의 주택정책
스웨덴의 주택정책은 국민의 삶에서 주택이 가장 중요한 요소중의 하나라는 사회적 합의로부터 시작하였다. 1938년 스웨덴의 작가이며 동시에 방송기자이었던 Ludvik ‘Ludde" Nordstrom은 라디오 방송을 통해 “진흙탕의 스웨덴”(Lort Sverige, 저자번역)이라는 리포트 프로그램을 주관하면서 당시의 스웨덴의 주택부족 현상에서 발생하는 비참한 현실과 이로 인한 국민 건강의 심각성을 연속 프로그램으로 다루었다. 이 프로그램은 당시의 주거환경의 참상을 사회적 문제로 이슈화 시키는데 결정적인 역할을 하였고 결국 정부의 정책결정에 지대한 영향을 미쳤다. 또한 Alva와 Gunnar Myrdal 부부는 1950년 이전 스웨덴의 출산율 감소 문제를 심각한 사회문제로 제기 하면서 이에 대한 대응책으로 주택급여를 포함한 가족 정책을 제시하였다. 이 결과 다수의 자녀를 가진 빈곤 가족을 시작으로 정부의 주택제공이 시작되었고 이를 효율적으로 해결하기위하여 마련한 방법이 초기의 공동주택이다. 이후 60-70년대 TV의 발전은 주거 환경의 질적 문제를 다루는 데 또 다른 역할을 하였다. 문제의 현장을 조명함으로서 주거환경의 생생한 질적 차이를 느끼게 하였고 이는 주택과 주거문제에 관한 시민의식을 고취시키는데 큰 영향을 미치었다.(신필균,2009:3) 이처럼 스웨덴은 방송과 언론등을 통해 주거문제의 중요성을 국민들에게 인식시켰으며, 국민들의 공감대와 함의를 이끌어낼 수 있었다.
1)국가의 생산자 보조방식
(1)사회주택정책
제2차세계대전 이후 스웨덴은 급속한 성장과 도시화로 인해 심각한 주택의 부족 현상이 발생하여 주택문제 해결이라는 과제에 부딪히게 된다. 이로 인해 주택난 및 주거 불안정을 겪고 있는 사람들을 위해 직접적으로 주택을 공급하거나 주택생산이 확대될 수 있는 생산자 보조 방식을 사용하며 대표적인 것이 밀리운프로그람(Milljonprogrammet)이다. 밀리암프로그람은 1965에서 1975년까지 10년 동안 1백만 주거시설을 건설하는 내용으로 10년 동안 1,006,000개의 주거지가 건설되었다. 이시기의 건설된 주택 수는 현재 주택시장의 약 26%를 차지할 정도로 많은 건설이 이루어졌음을 볼 수 있으며, 주택건설 역사상 가장 중요한 사업이었다.. 주택의 공급 확대와 주택건설비용에 대한 국가적 지원과 대출, 저금리 정책, 단독주택 보유자를 위한 대출이자 감세등 다양한 지원책이 시행되었고, 1967년에는 주택업무를 지방자치단체로 이양하여 주택중개사무소라는 주택문제의 일차적인 책임기관이 설립되었다.
스웨덴의 지방자치단체는 대부분 대지주이고 주요택지개발업체이며 최소한 5년동안의 주택공급계획을 세우고 추진하여,(박헌주외1인,1994:120) 주택을 공급하고 관리하며 분양하였다. 이처럼 지자체가 중저소득층 또는 사회적으로 지원이 필요한 특정계층의 주거안정을 위한 계층간 주거수준의 격차를 줄이게 되었다..
스웨덴의 사회주택 정책의 특징은 크게 주택금융정책과 택지공급정책으로 분류할 수 있다.
먼저 주택금융 정책을 보면 중앙정부는 주택융자제도를 통해 주택부문에 직접 개입하였다.. 1983년이후 전체주택의 99%가 이 자금을 지원받아 건설되었는데, 이는 민간부문의 투기적 주택건설을 억제하고 주택가격을 낮추기 위한 조치였다.. 즉 정부융자를 받지 않을 경우 금융비용의 부담 때문에 시장성이 없어지므로 민간업자도 이 융자의 조건을 따라서 건설할 수 밖에 없는 것이다..
주택자금 융자한도는 공공임대주택이 주택건설비 전액이고, 조합주택은 99%, 개인소유 단독주택 95%, 민간 임대주택 92%이며, 이 중 70%는 건설자금을 대환한 금융기관 융자이고 나머지는 정부 주택융자이다. 융자기간은 1차 저당대출인 금융기관 유자가 40-50년이고 정부융자는 30-40년이다. 대출금리는 시장금리이지만 최초 적용금리는 시장금리보다 매우 낮은 수준에서 출발하여 시장금리까지 도달하는 동안 이자 차이는 정부 재정으로 보존된다.(대한주택보증,2008:9) 결국 실제로 부담하는 금리는 신축시 3.4-4.9%이고 시장금리수준에 이를 때까지 해마다 0.25%에서 0.5%씩 인상하는 것이다..(박헌주,1988:30)
이와같이 좋은 조건의 융자에는 주택분양가격과 질에 대해 정부의 지침을 따라야 하고 건물비와 토지비가 정부에서 설정한 기준보다 저렴해야 한다는 조건과 건물면적은 180㎡이하이어야 하며, 건물과 주변환경도 일정기준을 만족시켜야만 한다.
두 번째로 스웨덴의 주택가격이 저렴한 까닭은 택지비 때문이다. 스웨덴의 지자체는 도시화로 인해 근로자의 주거사정이 크게 나빠지자 내집마련을 촉진할 목적으로 시행하였다. 또한 도시화로 지가가 급등하여 도시개발사업에 엄청난 재정이 소요되자 공유지를 확보하여, 개발이익을 공공으로 환수하여 투기를 막고 지자체의 계획을 토지소유자들의 저항없이 효과적으로 집행할 목적도 있었다. 지자체 토지는 주거용, 산업 및 상업용으로 임대하며, 임대기간은 주거용의 경우 차음에는 60년이고 이후 40년씩 연장한다. 토지사용자가 임대료를 내지 않는 경우를 제외하고는 임대차계약을 취소할 수 없으므로 임대기간은 별 의미가 없었다. 임대료는 저렴하며, 임대차계약후 20년간은 고정되며, 이후 10년씩 조정하게 된다.
이와같은 토지임대는 1960년대 전반기까지 주로 지자체가 토지 매입,개발비를 조성하였으나 이후 중앙정부의 융자로 소요자금을 조달하고 있다.(박헌주,1993:14-17)
이러한 정책의 결과로 오늘날 스웨덴의 주택의 형태(type of tenure)는 세 가지로 분류된다. 소유권이 보장되는 단독주택과 임대의 성격이면서 소유권이 인정되는 주택, 그리고 임대주택의 형태가 있다. 임대주택은 지방정부가 제공하는 공공임대아파트(Kommunal bostader)와 민간건설업체가 제공하는 임대주택이며, 임대의 성격이면서 소유권이 인정되는 주택은 주로 조합형아파트들(HSB, Riksbyggen)로 구성되어있다.<표2-4참조>
<표2-4> 유형별로 본 주택 분포율
정부 건설회사 | 조합 건설회사 | 민간 건설회사 | 합계 | ||
단독주택 | 소유 | 3% | 42%* | 45% | |
공동주택 | 소유/임대 | 15% | 55% | ||
임대 | 22% | 18% | |||
22% | 18% | 60% | 100% | ||
<자료> SCB스웨덴 통계청 (2006-2007)표(*) 는 건축당시 민간건설회사 외에 기타 회사 포함
위 <표2-4>를 보면. 스웨덴 인구의 5명중 1명이상이 코뮌의 임대아파트에 사는 격이며 거의 1명은 조합이 마련한 주거지에 사는 모습을 보여주고 있다. 전국의 아파트와 같은 공동주택은 1990년 이후 약 11.4%가 증가 하였으며 스톡홀름, 예테보리, 말뫼와 같은 대도시일수록 증가폭이(13%) 높은 편이다.(스웨덴 통계청, SCB 자료) 스웨덴 아파트의 건축형태는 저층형이 보통이며(최근 아파트 6층-8층이 35%) 도시구조와 이웃의 다른 건축물과의 균형을 맞추어야하는 규정이 있다.(신필균,2009:6-7)
이처럼 스웨덴은 1967년부터 주택정책의 제반업무를 지방정부 ‘코뮌’으로 이양하였고 코뮌의 산하에는 임대주택 건설공사와 주택 중개사무소를 운영하고 있다. 코뮌의 산하에 있는 주택공사가 공급하는 모든 공동주택은 임대형으로 전국의 모든 주택유형의 40%를 차지하는 임대주택 중 반 이상을 차지한다. 임대업무는 주택중개사무소에서 이루어지며, 가정의 형편 즉 자녀가 있는 경우나 의학적 사유에 의한 특별한 상황을 참작하여 사회적 약자에게 우선권을 준다.
(2)주택협동조합
스웨덴주택협동조합의 기원은 1873년에 최초로 구성되었고 열악한 주거환경과 주택난을 해결해보고자 하는 방안으로 출발하였다. 그러나 본격적인 발전은 제1차대전 이후인데, 수많은 주택이 전쟁으로 파괴된 상황에서 도시화의 진전으로 인한 주택부족을 완화하기 위해서다. 초기에는 민간부문을 통해서 공급이 이루어졌으나, 임대료의 상승등 여러 가지 문제점이 파생되었는데, 가장 심각한 상황은 1920-1923년으로서 임대료가 급등하여 노동자의 생활불안은 매우 심각한 사회문제로 등장하였다.(하성규,2006:399) 이러한 배경하에서 스웨덴의 주거권 운동은 1920년대부터 노동운동과 더불어 시작되었고 대표적인 기구로 스톡홀름을 거점으로 더불어 조직된 호에스베 HSB(Hyresgasternas Sparkasse och Bygnadsforeningen)로 알려진 주택협동조합운동이 주로 세입자를 중심으로 확산되기 시작하였다.
HSB는 입주자 혹은 예비 입주자(주택적금 가입자)를 회원으로 하는 소비자 조합체로서 1923년 설립되어, 회원들이 보다 나은 주택을 보다 싼 가격으로 장만하여 안정된 삶을 누리게 하는 것을 설립목적으로 한다. HSB는 소비자협동조합의 비영리단체로서의 성격을 지녔으며 동시에 건축회사이기도 하다. HSB는 주택적금 창구를 통해 회원을 모집․관리하고 주로 아파트와 연립주택을 건축하여 회원대상으로 판매한다. 입주자가 아파트/연립주택을 매입할 때 소유권은 이양 받으나 주택가격의 일부(건설협회가 대출한 금액의 일부와 이자)를 매월 관리운영비용을 포함하여 지불한다. 결국 집값의 일부를 분할하여 부담하는 형식이다. 개인이 HSB 아파트를 구입(구매)하면 소유권을 행사할 수 있으며 다시 매매도 할 수 있다. 이밖에 HSB는 여전히 주택건축 외에 주거정의를 기본으로 합리적인 조세정책과 주거환경에 관한 정책적 사안을 제안하는 정부의 주택관련 파트너 중 하나이다.
릭스뷔겐은 1940년대 건설노동조합이 중심이 되어 당시 주거지가 빈약한 노동자들의 어려운 생활고를 해결하는 방법의 하나로 만들어진 협동조합의 건설회사이다. 요테보리(Goteborg)시의 주거권협회 구성을 시작으로 오늘날 1600개의 주거권협회를 전국단위로 구성하고 있으며 약 50만의 회원을 보유한 가장 큰 주택조합이다. 이 회사의 사업 내용과 방식은 HSB와 유사하게 주택적금을 통한 회원 모집 및 관리, 회원중심의 입주 원칙, 그리고 아파트 건설/재건축, 조사 계획 및 관리 등을 한다. 릭스뷔겐이 HSB와 다른 점은 소유자(owner)의 성격에 있다. HSB의 법률적 주인이 회원인 것에 비해 릭스뷔겐은 노동조합이 주인이다. 릭스뷔겐 자산의 90%를 스웨덴의 여러 비영리단체(노동 혹은 협동조합)가 차지하며, 그중 LO (불루칼러 노동조합)가 약 42%로 가장 많은 자산지분을 차지하고 있다. HSB와 릭스뷔겐 건설회사가 제공하는 공동주택은 스웨덴의 독특한 유형으로서 덴막의 안델아파트와 유사하다. 이는 아파트에 월별 소액의 임대료를 부가함으로 매입가격이 실제의 가격보다 낮게 함으로서 소비자가 쉽게 구입할 수 있게 하는 이점을 살린 것이다. 그러나 월별 합산된 지불금(관리비용 포함)은 임대주택의 월세보다 다소 낮으므로 월 지출에 부담을 덜어주는 효과가 있다. 따라서 오래된 아파트 일수록 월별 관리비가 싼 이유가 여기에 있다.
협동조합의 재정구성을 보면 입주자의 보증금이 1%, 정부주택대부금이 29% 그리고 정당대출이 70%로 되어있다. 협동조합주택건설기간 동안 비용은 건축대부금을 통해 집행되며, 건물이 완성된 이후 저당대출과 정부주택대부금으로 대체된다. 그리고 협동조합주택에 대한 정부주택대부금은 첫해 일년은 대부금 상환이 없으며, 이후 35년에 걸쳐 지불하도록 배려하고 있다. 그리고 조합주택 입주자는 입주전 보증금을 지불해야 하고 수리비,eb지비등과 임대료를 지불해야 한다. 한편 입주자가 지불하는 조합비는 조합의 운영등에 소요되는 경비로서 고정되어 있는데, 대개 주택생산비의 2.5%에 해당하는 금액으로 매년 1/8%에 해당하는 금액을 20년간 지불한다.(하성규,2006:402) 이상과 같이 스웨덴의 주택조합인 HSB와 릭스뷔겐 건설회사는 스웨덴 사회의 심각한 주택 문제 해결을 보완하기 위한 조합운동으로 큰 역할을 수행하였다.(신필균,2009:8-9)
2)소비자 보조방식
(1)주택수당제도
스웨덴의 주택수당제도는 장애자와 은퇴한 사람을 위한 것과 어린이가 있는 저소득층을 지원하는 것이 있다. 두 제도 모두 지방정부가 수당지급을 결정하지만 지급기준은 중앙정부에 의해 수립되고 재원은 공동으로 부담한다. 중앙정부는 주택수당 지급액의 43%를 부담하며, 장애자와 연금생활자를 위한 추가수당의 25%도 부담한다..(박헌주외1인,1994 :161)
은퇴자에게 주택수당을 지급하는 이유는 연금만으로도 자신들이 소우하고 있는 집에서 계속 거주하거나 양호한 주택을 취득할 수 있도록 하기 위함이다. 주택수당은 주거비용을 충당할 수 있을만큼 지급하지만 소득이 일정수준 이상이면 지급액이 줄어든다. 주택수당의 규모는 입주자의 소득기준 , 자녀수 임대료를 기준으로 하며 표 2와 같다.(박헌주외1인,1994 :161)
<표 2-5 > 주택수당 지급기준 (단위: 크로나, %)
연 소 득 | 연 임 대 료 | 주 택 수 당 | |
2 자 녀 | 3 자 녀 | ||
60,000 | 18,000 | 12,300(68.3) | 15,500(86.1) |
22,000 | 14,000(63.6) | 18,600(84.5) | |
26,000 | 14,000(53.8) | 21,000(83.5) | |
80,000 | 18,000 | 8,400(46.7) | 11,500(63.9) |
22,000 | 10,000(45.5) | 14,700(66.8) | |
26,000 | 10,000(38.5) | 17,800(68.5) | |
100,000 | 18,000 | 4,000(22.2) | 7,100(39.4) |
22,000 | 5,600(25.5) | 10,300(46.8) | |
26,000 | 5,600(21.5) | 13,400(51.5) | |
이밖에 단독주택 소유자들의 대출이자에 대한 감세율과 고령자와 자녀가 있는 가정 그리고 청년층(18세-28세)을 중심으로 주택보조금(수당)이 1992년까지 지속적으로 증가하였다.
웁살라 대학(Uppsala Universitet)의 터너(Bengt Tunner)교수는 주거 지원정책을 소득격차와 크게 상관없이 누구나 양질의 주택에서 생활할 수 있는 주택정책의 보편성을 확고하게 한 주요 원인으로 설명하였지만, 1993년 보조금의 대폭적인 축소를 내용으로 한 개정법의 등장으로 주택시장의 모습은 새로운 국면을 맞이하였다. 1970년 -1990년의 20년 동안 임대료의 상승률은 약 2%에 달한데 비해 1990-94년의 4년 동안의 임대료는 약 3%로 급증하였고 주택 보조금 또한 감소함으로서 소득격차에 따른 주택비용 부담률이 오늘날 큰 차이를 보이게 되었다.(신필균.2009:11)
(2)임대료 결정
스웨덴의 가격정책은 거래가능한 개인소유주택과 거래할 수 없는 공공임대주택으로 나눌 수 있다. 정부융자를 받은 개인소유주택은 융자금을 상환하지 않는 한 융자시 신고한 가격으로 팔아야 한다. 그러나 조합주택은 언제든지 시장가격으로 팔 수 있다.(박헌주,1993:17-18)
스웨덴은 주택가격 뿐만 아니라 임대료도 안정되어 있다. 그 원인은 주거권을 확보하려는 세입자들의 자발적인 움직임과 이에 대한 정부의 적극적인 지원 때문이다.
세입자들은 1923년부터 주거권을 확보하고자 스스로 뭉치었다. 세입자들은 회원들의 안정적인 주거권 확보를 위해 ‘세입자 저축·건설조합’을 결성했다. 이들의 주거권 운동에 힘입어 스웨덴 의회는 1942년 임대료 상승폭을 제한하는 ‘임대료 통제법’을 통과시켰다. 1958년부터는 세입자 대표와 지방자치단체의 비영리 임대단체 사이에 자발적으로 임대료 단체협상을 벌이는 현상들이 나타났다. 그러자 정부는 1978년 ‘임대료 협상법’을 제정해 이를 법적으로 뒷받침했다. 임대료 협상 권한을 세입자조합에 부여한 것이다. 그 대신 임대료 통제법은 폐지되었다..
세입자조합의 중앙조직인 세입자전국연합은 50여명의 직원을 두고 주택정책과 임대료 협상, 법률 제안 등의 활동을 벌인다. 전국 3000곳 지역조합에 모두 900명의 직원을 두고 있으며. 지역조합들은 임대료 협상뿐만 아니라 집 수리와 인테리어교체 등에도 영향력을 행사하였다. 세입자전국연합 안드레 요한손 대변인은 “우리의 주요 목표는 세입자들이 공정한 임대료를 내고 양질의 주택에서 살 권리를 확보하는 것”이라고 말했다.(한겨레신문,2011.5.13:5면)
스웨덴의 공공주택이나 민간회사의 임대료 책정은 기본적으로 제도적 장치(Rent Negotiation Act)에 의해 집 주인(건물 소유자)과 세입자조합 간에 지역단위의 단체협상으로 결정된다. 만약 지역단위에서 협상이 결렬되었을 경우에는 중앙차원에서 재협상이 이루어지는데 이때의 협상주체로 참여하는 기관은 ‘세입자전국연합’(Hyresgastforeningen)과 ‘공공주택건설회사전국연합’(SABO)이다. 민간임대주택의 경우는 ‘건물소유자연합’(Fastighetsagarana)이 참여한다. 임대책정의 다른 기준점은 물론 주택의 질적 수준 (값어치)이다. 그러나 일반적으로 ‘동급의 아파트에 동일한 집세’라는 법의 원칙을 준수한다. 이러한 사회적 원칙은 세입자 주거권보호로 이어지며 공공주택의 임대료 수준은 민간임대주택의 임대료 결정에도 영향을 미쳤다. 한편 자본주의적 시장논리도 무시하지 않는 스웨덴 정부는 주거권보호와 시장의 요구를 조화시키기 위해 ‘경쟁청’(Konkurensverket, Swedish Competition Authority)을 두고 임대료나 다른 주택의 가격 등을 조정하고 필요한 관리 규정을 관장하게 하였다. 스웨덴 주택정책에서 가장 중요한 것은 주거권 보호이다. 한번 임대한 집은 건물 파괴 등 범죄에 속하는 행위자를 제외하고는 본인의 의사 없이 거주권을 박탈하는 경우는 없으며, 가족이 증가함에 따라 더 큰 집을 임대할 권리를 부여받는다. 임대료 책정에 불만이 있을 경우는 각 랜(도)의 임대위원회(Statlig Hyresnamden)에 제소 할 수 있으며, 결과에 불복할 경우 재소송 청구는 주택재판소 까지 갈 수 있는 것이다..(신필균, 2011:269)
(5)스웨덴 주택정책의 시사점.
역사적으로 스웨덴의 주택정책은 세계대전후 사회민주당의 집권, 지속적인 복지국가의 추구, 주택을 이용한 이윤추구의 원천적인 차단, 그리고 방대한 비영리 주택부분으로 우리나라와 상당한 차이가 존재한다. 이러한 주택정책이 존재하기까지는 매스컴과 학자들의 강한 주장과 시민에 의한 협동조합운동이 그 바탕을 이루고 있다. 또한 주택시장의 흐름에 맞춘 정부의 적극적이고 지속적인 건축비 보조정책은 주택가격을 안정시키는데 결정적인 역할을 해왔으며 주택 부양정책은 단독주택 소유자나 공동주택 입주자 등 모든 국민을 위한 보편주의적 주거정책의 실현을 가능케 하였다.
스웨덴에서 주택문제는 시장논리보다는 사회논리로 풀어갈 때 주택으로 인한 사회적, 경제적 불공평을 완화하고 국민의 주거안정과 양호한 주거환경이 사회적 효율과 경제적으로도 좋은 결과를 가져올 수 있다는 것이다.(박헌주외1인,1994:165)
이러한 관점에서 스웨덴의 주택정책은 한국의 당면한 주택문제를 객관적으로 재검토하여 새로운 각도에서 분석하고 대안을 제시해 줄 수 있는 것이다..