사회논리에 입각한 주택정책
제1절 사회논리에 입각한 주택정책
주택이 국민의 삶에서 매우 중요한 요소라는 것은 대다수의 국민들의 알고 있지만, 이것을 정책으로 추진하기란 쉽지 않다. 그것은 주택이 재산의 한 부분이기 때문에, 재산권을 침해당할 수 있어 국민들의 반발이 일어날 수 있고, 그렇게 되면 국가가 주택정책을 사회논리로 접근하기가 매우 어려운 상황이 될 것이다. 즉, 국가가 사회논리로 주택정책을 추진하기 위해서는 국민들이 납득할 수 있는 사회적 합의가 이루어져야 할 것이며, 이를 위해서는 크게 3가지의 조건을 충족시켜야 할 것이다.
첫째, 국가가 사회논리에 입각한 주택정책을 위해서는 언론이 주택정책을 사회논리로 전환시키기 위하여 주거문제의 중요성을 지속적으로 국민들에게 인식시켜야 할 것이다. 유럽에서는 이 문제에 관한 프로그램을 연속적으로 다루어 주택문제의 중요성을 인식시켰고, 주거불량은 전염병 등을 발생시킬 수 있어 국민건강에도 심각한 악영향을 미칠 수 있다는 사실을 환기시켰다. 그 결과, 주택보급과 주거환경에 대한 시민들의 의식을 고취시키는 데 큰 역할을 수행하였던 것이다. 그러나 한국의 언론은 주택부족으로 인한 국민들의 비참한 삶과 위생상의 문제로 국민건강에 악영향을 미칠수 있다는 점을 알리는 데 너무나 소홀히 하였다. 오히려 한국의 언론은 주택을 상품으로 보고, 시장의 법칙에 운용되어야 한다는 점을 강조하다보니, 주택문제를 사회논리에 입각하여 정책을 수립하기가 상당히 어려웠던 것이었다. 2011년 현재까지 한국의 주요 언론들의 논조를 살펴보면 ‘부동산 투기 소득이나 주식투자 이익과 크게 다를 바 없다’(동아일보, 2005.4.9일자: 사설)고 주장하였으며, 투기억제책이 발표되면 ‘대책이 얼마든지 바뀔 수 있다’고 하면서 또 다시 주택가격이 상승할 수 있다는 기대감을 주는 내용을 전문가의 이름으로 쏟아낸 것이었다. 그리고 이들은 정부대책이 효과를 내어 주택가격이 떨어질 기미가 보이면 서민들의 피해를 우려하는 논조로 바꾸어 시장에 맡겨 공급을 늘리라는 논조가 대부분이었다. 이러한 원인은 부동산 광고가 언론사의 핵심적인 수입원이 되면서 시장논리에 부응한 논조가 급증한 것이라 할 수 있다(국정브리핑 특별기획팀, 2007: 73-74). 이렇게 한국의 주요 언론들은 주택이 시장에서 거래되는 상품으로만 보도하였을 뿐, 공공재로서 갖는 사회논리는 철저히 외면하였던 것이다. 즉, 한국의 언론은 주택문제로 인한 국민의 어려움은 외면한 채, 시장의 논리만 강조하여 자본가의 이익만을 대변한 것이다. 이런 구조이다 보니, 한국의 언론지형을 유럽처럼 전환하기란 매우 어려운 일인 것이다. 그럼에도 다행스러운 일은 이제 한국의 여론을 형성하는 구도가 방송이나 신문구도에서 벗어나 인터넷과 무선통신매체로 급속히 전환되고 있다는 점이다. 인터넷과 무선통신은 광고의 영향력에서 벗어날 수 있기 때문에, 자유로운 여론형성을 이끌어낼 수 있는 효과적인 수단이 된 것이다. 그렇기 때문에 이제는 주택문제에 관한 프로그램을 적극적으로 만들어 인터넷 방송을 통하여 지속적으로 주거문제의 중요성을 인식시켜야 할 것이다. 또한 무선통신을 활용하여 지속적으로 주택문제를 서로 소통하고 공유하여 여론을 환기시켜 국민들의 공감대와 사회적 합의를 이끌어 내야 할 것이다.
둘째, 국가가 사회논리에 입각한 주택정책을 위해서는 시민사회단체와 전문가들이 사회논리로 주택정책을 추진해야 한다는 여론을 환기시키고, 직접적으로 주택문제에 개입해야 할 것이다. 한국은 해방 이후부터 1980년대까지 주로 독재정권에 대한 정치적 민주화운동에 집중한 나머지 주거권운동에는 거의 대응이 없다가 1989년이 되어서야 국민들의 욕구가 분출되기 시작하였다. 이때 국회가 여소야대 현상으로 재편되어 정국이 불안정해졌고, 올림픽을 계기로 국민들의 욕구가 높아졌다. 또한 민주화 열망이 높아져 정권유지 차원에서 정치적인 결단이 요구되어 국가의 개입으로 낳은 정책이 영구임대주택 도입이었다(하성규, 2007: 212). 이 정책이 태동하기 위해 노동자를 비롯한 시민사회단체의 요구가 있었고, 정치인들은 위기국면을 타개하기 위하여 영구임대주택을 도입한 것이었다. 이러한 측면에서 볼 때 그나마 국가가 주택문제를 사회논리로 접근하는 노력을 할 수 있게 한 계기는 산업화 사회에서 지식층과 노동계급의 운동이 큰 영향을 끼쳤다고 볼 수 있다. 그러나 한국의 주택에 관한 사회운동은 조직적이고 지속적이지 못하였고, 민주화 과정에서 일시적으로 표출된 요구가 반영된 결과에 불과하였다. 그래서 1980년대 후반 민주화 이후에는 중산층 이상의 지식층과 노동조합의 주택에 관한 사회운동은 미미하였던 것이었다. 또한 유럽과 같이 주거 환경이 불량하면 국민건강에 악영향을 미칠 수 있는 점에 대한 연구도 부족하였고, 이를 알리는 데도 소홀히 하였던 것이다. 그리고 주택개혁운동가와 전문가들의 노력은 있었지만 크게 드러나지 않았으며, 분배적 정의를 주창하여 주택협동조합을 만드는 일에는 너무나 관심이 부족하였던 것이다. 이렇게 주택문제에 대한 관심부족으로 말미암아, 시장논리로 추진되는 주택정책을 막아내는 데 큰 영향을 미칠 수 없었던 것이다. 즉, 한국의 시민사회단체들은 주택부족의 문제점에 대한 여론을 환기키는 노력이 부족하였으며, 주택시장에 직접 개입하여 해결할려는 의지도 미흡하였던 것이다.
그렇지만 이제는 ‘렌트푸어’라는 용어가 만연한 한국사회에서 주택문제는 더 이상 미룰 수 없는 중요한 화두가 되었기 때문에, 시민사회단체의 적극적인 역할이 더욱 절실히 요구되는 상황인 것이다. 때문에 주택문제를 보다 전문적으로 다룰 수 있는 시민사회단체가 전국적으로 확대되어야 하며, 주거권 운동차원에서 주택협동조합을 만들어 보다 구체적으로 주택문제에 개입해야 할 것이다. 또한 주택협동조합을 사회적기업의 형태로 구성하고, 전국적인 조직망이 형성될 수 있도록 추진하여야 할 것이다. 이 외에도 국가가 사회논리에 입각한 주택시장 개입을 앞당길 수 있도록 법령이나 조례 개정운동을 적극 추진해야 할 것이다.
셋째, 국가가 사회논리에 입각한 주택정책을 위해서는, 주택협동조합과 같은 비영리단체가 주거권운동 차원에서 순수한 노동자나 세입자들의 조합체를 구성하여, 보다 저렴하게 주택을 장만하기 위한 자구책을 추진해야 할 것이다. 한국은 해방이후부터 2011년 현재까지 주택공급을 민간에 맡긴 관계로, 사회논리보다는 시장논리에 의존하고 있었던 것이 사실이다. 이러한 원인은 개발독재 시대인 1980년대까지 노조활동이 제한적이어서 주택협동조합운동을 하기가 매우 어렵다보니 회사의 영향하에 세워진 직장주택조합이 주종을 이루고 있었고, 이마저도 주택경기가 활성화 되면서 아파트분양제도를 피하는 방법으로 사용되어 조합주택이 상당한 이윤을 창출하였기 때문이었다. 또한 구성과 자격도 매우 제한적이었고, 조합원의 구성을 조합내부에서 처리하다 보니 집 있는 사람들의 투기 수단으로 사용되기도 하였기 때문이었다. 이 외에도 임대보다는 소유에 중점을 맞추어서 건설과 입주가 완료되면 해체되어 사회주택으로서 공공정책과 연계가 이루어지지 않아 자조적이지 못한 실정에 놓여 있었고, 주택공급을 민간에 맡긴 관계로 오히려 시장논리에 부응하였기 때문이었다. 결국, 한국의 주택조합은 순수한 소비자들의 조합체가 아니다 보니 그 한계가 분명하였고, 수혜대상이 일부 특정계층에만 해당되어 오히려 시장논리로 인한 부작용을 양산하는 결과를 낳았던 것이다.
이러한 문제를 해결하기 위해서는 주택협동조합이 직장이나 재개발을 중심으로 구성되기 보다는 무주택자 서민을 중심으로 구성되어야 할 것이며, 이를 위해 지식층과 시민사회단체의 적극적인 도움이 이루어져야 할 것이다. 또한 주택공급을 민간에 맡길 것이 아니라, 주택협동조합 스스로 주택을 건설하여 비용을 절감하는 것이 선행되어야 할 것이다. 그리고 전매, 전대를 제한하여 투기적 요소를 배제하고 비영리목적의 임대주택용으로 주택을 공급해야 할 것이다. 이 외에도 조합운영, 설계 등에는 입주자가 참여할 수 있도록 해야 하고, 타 지역의 조합주택과 권리교환이 가능하도록 하여 이사 등으로 인한 불편과 불안을 해소할 때, 비로소 서민의 생활안정을 위한 주거권운동으로 출발한 소비자조합체가 될 수 있고, 보다 나은 주택을 저렴한 가격으로 장만하기 위한 자구책이 될 수 있을 것이다. 이럴 때 국가의 개입을 통한 주택문제를 해결하는 것에만 의존하지 않고, 소비자들 스스로가 주택문제를 해결하기 위해 적극적으로 대응할 수 있을 것이다. 또한 주택협동조합의 활약은 주택건축비를 절감시키는 효과를 낼 수 있고, 주거문제가 개인의 문제가 아닌 사회전체의 문제로 국민들에게 확산시키는 계기를 마련할 수 있기 때문에, 국가가 주택문제를 사회논리로 해결할 수 있는 기반과 주택시장개입을 촉진하는 계기를 만들 수 있을 것이다.
제2절 공공주택의 공급확대
한국에서는 1962년이 되어서야 대한주택공사가 공공임대주택을 공급하기 시작하였으나, 대부분의 임대주택이 1-5년 후 분양되었기 때문에 사회주택으로의 기능에는 상당히 미흡하였다. 이 후 1982년과 1984년에 이르러 임대주택육성방안이 발표되었고 임대주택건설촉진법이 제정되었지만, 이마저도 민간과 공공의 구별이 없이 단순한 임대주택의 공급을 늘리기 위한 방안에 불과하였으며, 1989년이 되어서야 비로소 영구임대주택이란 공공주택이 도입되었던 것이었다. 이후 주택공사를 중심으로 영구임대주택을 공급하기 시작하여 2011년 최근까지 전체 주택의 5%에 그치다 보니, 서민 주거안정과 주택가격 안정에 그다지 큰 역할을 하지 못하고 있는 실정인 것이다. 이처럼 한국은 공공주택의 공급이 부족하여 많은 주택문제를 발생시켰는 데, 이러한 문제를 해결하고 공공주택의 공급을 확대하기 위해서는 다음과 같은 3가지의 조건을 충족시켜야 할 것이다.
첫째, 공공주택의 공급을 확대하기 위해서는 정부의 재정지출을 확대하는 것과 동시에 보다 많은 공공주택의 재원을 확보하기 위해 자본시장에서 자금을 차입해야 할 것이다. 유럽에서는 공공주택건설에 대해 중앙정부가 직접 지원하는 비율은 5%로 매우 낮은 반면, 95%를 자본시장에서 직접 빌려오는 것이 특징이다(Priemus Hugo and Peter Boelhouwer, 1999: 641). 주택금융은 시중의 유휴자금인 보험회사 등의 자본과 연금보험기금, 정부예산으로 구성되어 있으며 시중 금융기관에서 건설자금을 조달받는 경우는 정부가 차입금에 대한 이자를 보조금으로 제공해 주고 있다(박헌주, 1993: 15). 이러한 재원을 바탕으로 유럽에서는 1990년대 중반에서 2000년대 중반에 이르러서는 전체주택 중 사회주택이 차지하는 비율이 20-30% 수준을 유지하게 되었고, 임대주택 중에 공공부문이 차지하는 비율은 평균 50%이상을 차지할 수 있었던 것이다(<표 10>참조).
<표 10> 유럽의 임대주택 현황 (2006년-2007년)
국가 | 자가보유율 | 임대주택 거주비율 | ||
공공 | 민간 | 합계 | ||
스웨덴 | 60% | 22% | 18% | 40% |
네덜란드 | 50% | 36% | 13% | 49% |
독일 | 40% | 20% | 40% | 60% |
영국 | 68% | 17% | 21% | 38% |
자료: 건설교통부 주택업무편람, 2006 :495
반면에 한국에서는 정부의 주택에 대한 재정지출이 유럽에 비해 너무 부족하고 재원을 마련하기 위하여 자본시장에서 자금을 차입하는 것도 미흡하였다. 한국의 경우, 영구임대주택은 건설재원의 85%를 정부재정에서 지원하고 있고, 50년 공공임대주택은 70%를 국민주택기금으로 지원했으나, 2006년 기준으로 3만여호에 불과한 실정이었다. 국민임대주택은 주택의 규모에 따라 10-40% 차등지원되고 있으며, 5년, 10년, 사원임대주택은 건설비용의 일정금액을 국민주택기금이 융자하고 있었다. 그러나 국민주택기금의 부족과 동시에 정부의 주택에 대한 재정지출이 <표 11>에서 보듯이 유럽에 비해 상당히 부족하다보니, 공공주택 공급이 주택문제 해결에 큰 실효성을 거두지 못하고 있는 실정에 놓여 있는 것이다.
<표 11> 주거복지지출 국제비교
(GDP대비 비중,%)
한 국 | 영국 | 독일 | 네덜란드 | OECD평균 |
0.19 | 0.29 | 0.64 | 0.33 | 0.26 |
자료: OECD National Accounts (일반정부, 04 또는 05년 기준)
이렇게 부족한 공공주택의 재원문제를 해결하기 위해서는 정부의 공공주택에 대한 재정지출을 더욱 확대해야 하고, 유럽과 같이 주택금융을 조성해야 할 것이다. 그 한 예로 2007년에 계획하고 일부 시행하였던 임대주택펀드를 다시 추진하여야 할 것이다. 임대주택펀드란 공공주택을 건설하는 비용을 정부의 재정지출만으로는 한계가 있기 때문에, 국민연금, 우체국, 농협, 생보사, 투신권 등의 장기투자금을 융자받아 공공주택을 건설하는 것이다. 그리고 정부는 연3-4%의 이자를 지불하고, 10년 임대 후 공공주택을 순차적으로 매각하여 원금을 상환하는 방식이기 때문에, 초기에 공공주택의 많은 재원을 마련하는 데 효과적인 방법이라 할 수 있을 것이다(건설교통부, 2007: 500-504). 따라서 정부는 임대주택펀드를 조성하는 데 필요한 관계법령을 제정하고 정부의 재정지출을 확대하여 이를 뒷받침해야 할 것이다.
둘째, 공공주택의 공급을 확대하기 위해서는 공공주택을 건설하는 비용을 절감하는 대책을 마련해야 할 것이고, 지방의 특성에 맞는 주택공급이 이루어져야 할 것이다. 공공주택을 건설하는 데 있어서 가장 큰 장애물은 많은 비용이 소요된다는 것이라 할 수 있다. 이런 문제점을 극복하고자 유럽에서는 주택협동조합이 비영리조직으로 구성되어 자구적 노력을 꾸준히 추진하였고, 그 결과 공공주택의 공급비용을 절감하여, 정부의 주택건설비에 대한 재정적 어려움을 크게 감소시킬 수 있었던 것이다. 또한 각각의 지역을 중심으로 조직되어 지방자치단체의 특수성을 감안하여 공공주택을 공급하였던 것이다. 이러한 일련의 노력으로 주택협동조합의 공공주택공급은 정부가 공급한 공공주택에 비해 오히려 더 많은 비중을 차지하기도 하였던 것이었다. 즉, 유럽이 민간에 의한 주택공급에 의지하지 않고, 공공주택을 공급할 수 있었던 것은 주택협동조합의 역할이 크게 작용했던 것이었다. 반면에, 한국에서는 재원이 부족하다보니 주택공급을 대부분 민간에 의존하였고, 그 결과, 민간에 의해 결정된 높은 주택가격으로 인해 무주택자가 양산되고, 주택투기가 지속적으로 진행되어 왔던 것이다. 그리고 국토해양부 산하기관인 주택공사가 공공주택 공급업무를 대부분 수행하다보니, 지방에 맞는 주택공급이 제대로 이루어지지 않았을 뿐만 아니라, 대부분 임대기간이 5년 후 분양목적이다 보니, 저소득층을 위한 기능은 상당히 부족하였던 것이다. 또한 독점적인 공공주택 공급구조로 말미암아 분양원가의 투명성을 담보할 수 없어 민간과의 차이가 미미하였으며, 지방자치단체와의 유기적인 업무협조도 제대로 이루어지지 못하고 있었던 것이다. 이렇다 보니 한국은 공공주택을 건설하는 비용을 절감하는 대책도 없었고, 지방의 특성에 맞는 공공주택 공급도 이루어지지 않았던 것이었다. 이러한 문제점을 개선하기 위해서는 토지주택공사 주도의 공공주택 공급에서 벗어나 각각의 지방의 특성에 맞는 주택협동조합이 활성화되어 공공주택을 공급해야 할 것이다. 즉 공공주택 공급원을 다양화화여 건설비용을 절감하여야 할 것이며, 주택협동조합과 지방자치단체와의 긴밀한 협조관계를 구축하여 각각의 지방 상황에 맞는 공공주택 공급이 이루어져야 할 것이다. 이를 위해 한국도 주택협동조합과 같은 비영리단체가 출현하여 적극적으로 공공주택을 공급해야 할 것이다. 또한 국가는 주택협동조합을 전국적인 네트워크로 연결하여 주택에 대한 정보취득을 지원할 수 있도록 해야 할 것이며, 법과 제도 및 기술지원과 자금지원을 통하여 주택협동조합이 스스로 자구책을 강구하여 공공주택을 공급할 수 있도록 해야 할 것이다.
셋째, 공공주택의 공급을 확대하기 위해서는 택지비를 절감하여 공공주택을 공급하는 비용을 절감해야 할 것이고, 택지를 주택협동조합과 같은 비영리단체에 공급하여 공공주택 건설을 촉진해야 할 것이다. 주택을 공급하는 데 가장 큰 부분을 차지하는 것은 택지비용이다. 이 비용을 절감하기 위해 유럽에서는 개발이익을 환수하는 제도를 통해 택지비 인상요인을 차단하였으며, 환수금은 공공주택을 건설할 수 있도록 적극적으로 주택협동조합을 지원하였다. 또한 개발이익을 공공으로 환수하여 투기를 막고, 공유지를 확보한 결과, 택지비를 상당히 절감하여 주택공급 비용을 크게 절감할 수 있는 밑거름이 될 수 있었던 것이었다. 이러한 제도를 통해 확보된 공유지에 정부는 공공주택을 직접 건설했을 뿐만 아니라, 주택조합에 택지를 공급하여 공공주택 건설을 촉진하였던 것이다. 이 밖에도 주택협동조합이 공공주택을 원활히 공급할 수 있도록 법령을 정비하고 융자와 대출, 건설보조를 적극적으로 지원하였던 것이었다. 이와는 반대로 한국에서는 택지비를 절감하기 위한 대책도 없었고, 택지를 주택협동조합과 같은 비영리단체에 공급한 적도 없었는데, 그 이유는 개발이익을 환수하여 공공주택 공급을 위한 제도를 확대하기 보다는 분양주택을 활성화하여 세수확보에만 전력을 다했기 때문이었다고 할 수 있다. 그래서 부동산 투기라는 부작용이 속출하였으며, 이를 막기 위해 택지비를 절감하고, 개발이익을 환수조치 하는 제도에는 미온적인 것이 사실이었던 것이었다. 이러한 문제점을 해결하고자 2007년에는 개발이익 환수법이 제정되어 일부 시행되었지만, 본격적인 실행단계에서는 큰 효과를 보지 못했으며, 이마저도 2011년 8월 시행령에서는 주택거래 활성화란 명분으로 환수금을 대폭 축소하여 택지 마련에 대한 비용은 더욱 늘어날 전망이다. 또한 공공주택을 공급해야 할 지방자치단체에서는 공공임대주택의 공급을 확대하는 것이 세수확대에 도움이 되지 않고, 복지비용으로 재정부담이 증가할 가능성이 많아 비협조적이었지만, 민간업자의 분양주택에 대해서는 세수확보를 위하여 비교적 협조적이었던 것이었다. 결국 한국의 지방자치단체는 철저히 수익의 논리로 서민의 주거안정을 외면하고, 오히려 분양을 부추겨 주택가격 상승을 견인한 책임을 피할 수 없었던 것이었다.
이런 문제점을 적극적으로 대응하기 위해서는 개발이익을 환수하는 범위를 더욱 강화하여 부동산 가격 상승을 막아 택지 비용을 절감해야 할 것이고, 환수액은 공공주택을 공급하는 재원으로 활용해야 할 것이며, 지방자치단체는 공공주택에 대한 인식을 전환해야 할 것이다. 그리고 정부는 지방자치단체에게 공공주택 공급을 적극적으로 추진할 수 있도록 다양한 지원제도를 마련해야 하고, 지방자치단체는 주택협동조합을 적극 육성하여 택지를 공급하고, 다양한 지원을 제공해야 할 것이다.
제3절 임대인과 임차인의 평등한 관계 구축
2011년 한국에서는 전‧월세가격의 급격한 상승으로 인하여 심각한 사회문제가 되고 있는 실정이다. 정부와 정치권에서 세입자를 보호하기 위하여 많은 대책을 강구하고 추진하였지만, 임대료 상승은 꾸준히 높은 상승률을 보이고 있는 것이다. 이러한 문제점이 발생하게 된 원인은 정부가 임대료 상승을 억제하기 위한 제도마련은 소홀히 하고, 민간공급자에게 세제혜택을 제공하여 임대주택의 공급을 늘리면 임대료를 하락시킬 수 있다는 정책에 주안점을 두고 있다는 것이다. 결국 이러한 정책은 민간임대업자와 세입자의 불평등 구조를 더욱 심화시켜, 부익부 빈익빈의 양극화 현상을 더욱 촉진하는 정책이라고 할 수 있는 것이다. 따라서 임대료가 상승하는 것은 시장의 논리로 해결하려는 정부의 태도로 말미암아 임대인과 임차인의 불평등한 구조를 만들었기 때문이었다. 결국, 세입자를 보호하기 위해선 임대료가 안정되어야 하는데, 이를 위해서는 다음과 같은 조건을 충족시켜야 할 것이다.
첫째, 임대인과 임차인의 평등한 관계를 구축하기 위해서는, 국가가 적극적인 임대료 통제정책과 임대료 인상을 억제하는 정책을 동시에 추진해야 할 것이다. 한국에서 임대료를 통제하는 수단이라고 하면 임대차계약을 2년을 주기로 하여 이 기간 안에 임대료를 인상하지 못하도록 하는 제도가 전부였다. 이런 상황이다 보니 임대인에 의해서 임대료가 결정되어, 물가인상률 보다 훨씬 높은 임대료 인상률을 기록하였던 것이었다. 그래서 임대료 상승으로 인한 수익률이 높다보니 1가구가 다주택을 보유하여 주택시장을 과열시키고 있었던 것이었다. 결국 이러한 구조 속에서는 서민의 주거비 부담은 크게 증가하여 주거권을 심각하게 위협하게 되는 것이다. 반면, 유럽에서는 정부가 임대료를 결정하는 기준을 제시하고, 임대료사정관에 의해 임대료를 결정하였으며, 최종적으로는 임대료조정위원회라는 공적인 기관을 두어 임대료를 조정하였던 것이었다. 또한 세입자의 권리를 보호하기 위하여 법을 제정하고, 폭리적인 임대료를 형사벌이나 질서벌의 대상으로 삼아, 임대료폭등을 강력히 제지하였던 것이었다. 이렇게 유럽에서는 국가가 세입자를 보호하는 데 강력한 의지를 갖고 대응하여, 임대인과 임차인의 불평등한 관계를 상당 부분 해소하였던 것이었다.
이와는 달리 한국에서는 임대료 통제정책이 임대료 상한제와 같은 제한적인 정책에 불과하며, 이마저도 이미 임대료가 너무 높은 상황이다 보니 서민의 주거안정에는 큰 효과를 기대할 수 없다는 것이다. 그래서 더욱 적극적인 통제장치의 하나인 공정임대료제도가 도입되어야 할 것이다. 국가가 임대료 기준을 제시하고 그 기준에 의해 공정임대료를 제시하여, 비정상적인 임대주택시장을 안정화시켜야 할 것이다. 또한 공정임대료에 비해 임대료를 과도하게 인상하는 경우는 강력한 세금부과 정책을 통하여 임대로 인한 수익을 환수하는 제도적 장치를 강구해야 할 것이다. 물론 이러한 정책을 추진하기 위해서는, 민간의 임대주택 공급감소로 임대주택이 부족하는 상황이 발생할 수 있기 때문에, 국가가 공공주택을 지속적으로 공급하는 정책도 병행되어야 할 것이다.
둘째, 임대인과 임차인의 평등한 관계를 구축하기 위해서는 임대인과 세입자 조직의 협상을 통해 임대료가 결정되어야 할 것이고, 국가도 이를 위해 세입자 조직에 대한 법적인 뒷받침을 해야 할 것이다. 유럽에서는 세입자조합이 조직되어 단체협상을 통하여 임대료를 결정하는 데, 이것을 정부가 법적으로 보장해 주고 있다. 정부는 세입자협상법을 제정하여 세입자조합에게 임대료 협상권한을 주고 법적으로 뒷받침하여 주었다. 또한 지역단위와 중앙단위를 연결 체계를 구성하여 지역에서 결렬되면 중앙에서 재협상하는 단계가 정립되었으며, 임대료 협상 기준도 마련하였다. 그리고 정부에서는 주택재판소와 관련기관을 만들어 임대료를 조정하고 필요한 규정을 두어 임대료가 불합리하게 인상하는 요인을 차단하였던 것이었다. 이처럼 유럽에서는 임차인들이 스스로의 조직을 만들어 임대료 상승에 적극 대응하였고, 정부는 이를 법적으로 뒷받침하여 임대인과 임차인의 불평등 구조를 개선할 수 있었던 것이었다.
반면에, 한국에서는 세입자들의 임대료결정에 영향을 미칠 수 있는 세입자조직이 전무하였다. 그리고 주택시장을 안정시키고 서민들의 주거안정을 위한 정책에 대해서는 건설업체, 다주택소유자, 투기꾼, 공인중개사, 심지어 언론까지 나서서 조직적으로 저항하여 주택시장을 왜곡시켜 왔던 것이었다. 이에 반해 세입자들은 자신들의 이익과 권리를 대변할 수 있는 세입자조직이 전무하다보니, 임대료안정에 대해 동일한 목소리를 내지 못하였고, 전국적으로 임대료가 폭등하고 있어도 저항하고 대응할 수 없었던 것이었다. 이러한 상황에서 정부의 부동산정책은 거대한 공룡조직이 되어버린 임대인들의 입장에서 항상 시험받게 되었고, 이들의 입장을 정치권은 외면할 수 없었던 것이었다. 따라서 세입자는 임대료에 있어서 전혀 영향력을 행사할 수 없었고, 그대로 따를 수 밖에 없는 불평등한 관계가 지속되어 왔던 것이었다. 이렇기 때문에 이제는 세입자들도 임대료 문제를 정부에만 의존하지 않고, 자신들의 입장을 대변할 조직을 스스로 결성해야 할 것이다. 세입자가 조직을 결성하기 위해서는, 시민사회단체의 역할이 절실히 요구되며, 지역에 국한되지 않고 전국적인 조직으로 확대되어야 할 것이다. 또한 세입자조직이 제 기능을 수행하기 위해서는, 정부가 세입자조직에게 임대료 협상을 진행할 수 있는 권한을 법적으로 보장해 주어야 할 것이다. 이밖에 정부는 임대인과 세입자간의 협상을 중개하고 조정할 수 있는 기구를 구성하고, 협상이 결렬될 경우를 대비하여 임대료 문제를 결정할 수 있는 주택재판소와 같은 최종적인 결정기구를 갖추어야 할 것이다.
셋째, 임대인과 임차인의 평등한 관계를 구축하기 위해서는, 임대료인상으로 인해 서민의 주거비증가분을 지원하는 제도가 있어야 할 것이다. 유럽에서는 주택수당제도를 도입하여 소득수준과 부양가족수를 기준으로 하여 주거비를 지원하였다. 물론 이 제도는 임대료인상을 통해 민간임대업체의 임대료소득을 보장해주어 주택시장 활성화를 위한 목적도 있었고, 공공주택의 공급확대에 소요되는 비용에 비해 주거비지원이 비용을 절감할 수 있기 때문에, 도입된 제도라고 할 수 있는 것이다. 즉, 주택시장 활성화란 시장논리에 충실하면서도 주거비지원을 통하여 서민들의 주택에 소요되는 비용을 절감해 주려는 의도인 것이다. 이처럼 유럽도 주택을 시장경기 활성화를 위한 수단으로 이용하였지만, 서민들의 주거비부담을 국가가 직접 보상하는 정책을 추진하여 임차인의 주거비용 부담이 증가하는 것을 막을 수 있었던 것이었다. 반면에, 한국에서의 주거비보조는 기초생활수급자에게 주거급여를 지급하고 있지만 그 액수가 너무 적은 관계로, 주거급여라기 보다는 사실상 기초생활비라 볼 수 있는 것이다. 이 외에 전세자금 대출을 지원하는 금융보조제도가 있지만 임대료 인상이 통제되지 않는 상황에서 대출지원은 오히려 임대료가 인상되는 요인이 될 수 있는 것이었다. 그래서 공공주택이 부족하여 임대료 인상요인이 매우 큰 상황에서 주거비보조는 임대료를 인상하게 되어 서민의 주거안정보다는 오히려 임대인에게 혜택을 제공할 수 있기 때문에, 신중한 접근이 요구되는 것이다. 그럼에도 불구하고 한국의 임대료는 비정상적으로 높은 가격이다 보니 서민의 주거권을 크게 위협하고 있는 현실을 감안하면 주거비를 보조하는 제도가 절실히 요구되고 있는 실정인 것이다. 따라서 소득수준과 가구의 특성들을 고려한 주택수당을 지급하여 서민들의 주거비부담을 완화해야 할 것이다. 그리고 단순히 주거비를 지원하는 정책에 그치지 않고, 임대료통제정책과 공공주택을 꾸준히 공급하는 정책이 병행되어야 실질적인 효과를 거둘 수 있을 것이다.
제5장 결론
본 연구에서는 한국에서의 주택문제가 주택을 공공재로 인식하지 않고, 상품화하여 취급하는 것에 근본적인 원인이 있다고 보고, 주택정책이 공공성을 확보해야 한다는 관점에서 한국의 주택정책이 나아갈 방향을 제시하고자 하였다. 이를 위해 한국의 주택정책이 공공성을 확보하기 위한 3가지 조건을 제시하였는 데, 그 기준은 사회논리에 입각한 주택정책과 공공주택의 공급확대, 그리고 임대인과 임차인의 평등한 관계가 구축되어야 한다는 것이다. 이러한 조건들은 한국 주택정책의 공공성을 확보하기 위한 방안으로 상정하였고, 이를 기준으로 유럽 주택정책과의 비교를 통하여 한국에서의 주택정책의 공공성 확보방안을 제시하고자 하였다. 본 연구에서의 연구결과는 다음과 같다.
첫째, 한국의 주택정책이 공공성을 확보하기 위해서는 사회논리에 입각한 주택정책이 추진되어야 한다는 것이다. 이에 언론은 국민들에게 주택문제의 심각성을 꾸준히 제기하여 사회논리에 입각한 주택정책이 사회적 합의를 이룰 수 있도록 해야 한다. 또한 시민사회단체는 사회논리로 주택정책을 추진할 수 있도록 여론을 조성하고 주택문제에 직접 개입하여 주택문제를 해결해 나가야 한다는 것이다. 그리고 주택협동조합은 주거권 운동을 전개하고 저렴한 가격으로 주택을 건설하는 자구적인 노력이 뒤따라야 한다는 것이다.
둘째, 한국의 주택정책이 공공성을 확보하기 위해서는 공공주택의 공급을 확대해야 한다는 것이다. 이에 정부의 재정지출을 확대하고, 자본시장에서 주택자금을 차입해야 하고 공공주택 건설비용과 택지비를 절감한 공공주택 공급이 이루어져야 한다는 것이다. 또한 지방의 특성에 맞는 주택공급과 택지를 주택협동조합에 공급해야 한다는 것이다..
셋째, 한국의 주택정책이 공공성을 확보하기 위해서는 임대인과 임차인간에 평등한 관계가 구축되어야 한다는 것이다. 이에 정부의 임대료 조정정책과 임대료 인상 억제대책이 필요하고, 세입자조합은 임대인과 직접 임대료를 협상하며 정부가 이를 법적으로 뒷받침해야 한다는 것이다. 또한 임대료가 인상되어 세입자의 부담증가를 막기 위한 주거비를 지원하는 대책이 요구된다는 것이다.
이상과 같은 연구결과에 근거하여 한국에서의 주택정책이 공공성을 확보하기 위한 개선방안을 제시하면 다음과 같다. 첫째, 언론과 시민사회단체, 주택협동조합이 사회논리에 입각한 주택정책을 견인하기 위하여 보다 적극적인 노력을 해야 할 것이다. 언론은 한국사회에서 기존의 언론과 방송의 역할이 충분치 못하다면 인터넷이나 무선통신 등을 이용하여 주택문제를 지속적으로 부각시켜 사회논리에 의한 주택정책이 추진되도록 환경을 조성해야 할 것이다. 또한 시민사회단체도 주택정책의 공공성을 확보하기 위한 여론을 조성하고, 주택문제 해결에 있어서도 국가에만 맡길 것이 아니라 주택문제에 직접 개입해야 할 것이다. 그리고 주거권운동 차원에서 주택협동조합이 출현하여 저렴하게 주택을 공급하기 위한 자구책을 강구해야 할 필요가 있을 것이다.
둘째, 국가는 재원마련 대책을 세우고, 건설비용을 절감하는 방안을 강구하여야 할 것이다. 먼저, 정부는 공공주택을 건설하기 위한 재정 지출을 더욱 확대해야 할 것이며, 임대주택펀드와 같은 주택금융을 조성하여 재원을 확보해야 할 것이다. 다음으로 한정된 재원에서 보다 많은 공공주택 공급을 위해서는 건설비용 절감대책이 절실히 요구되며, 이를 위해 주택협동조합과 같은 비영리단체가 공공주택을 건설해야 하고 국가와 지방자치단체도 적극적으로 지원해야 할 것이다. 그리고 주택을 공급하는 데 큰 비중을 차지하는 택지비를 절감하기 위해서 개발이익 환수제도를 도입하고, 그 환수금은 주택협동조합을 지원하여 공공주택을 건설할 수 있도록 지원해야 할 것이다.
셋째, 국가는 임대료 통제정책과 주거비를 지원하는 제도를 시행해야 할 것이며, 세입자는 세입자조합을 구성하여 임대인과 적극적으로 협상해야 할 것이다. 먼저, 국가가 임대료 기준을 제시하고, 그 기준에 비해 과도하게 임대료를 책정하는 경우는 강력한 세금부과 정책을 통하여 임대로 인한 이익을 환수하는 제도를 갖추어야 할 것이다. 다음으로, 세입자와 시민사회단체가 함께하여 세입자조직을 결성하여 임대인과 대등한 관계에서 임대료를 협상하고 국가는 이를 법적으로 뒷받침해야 할 것이다. 다음으로 국가는 소득수준과 가구의 특성을 고려하여 임대료인상분을 지원하는 정책을 시행해야 할 것이다.
이상과 같이 한국의 주택정책이 공공성을 확보하기 위해서는 국가와 지방자치단체, 그리고 언론, 시민사회단체, 주택협동조합, 세입자들의 복합적인 노력이 이루어질 필요가 있다고 하겠다. 이러한 이유는 주택이 인간의 삶에 가장 기본적인 것이기 때문이다. 따라서 주택문제는 경제적 관점으로 해결하는 것이 아닌 보편주의적 복지의 관점에서 해결해야 하는 것이고, 그렇게 함으로써, 한국사회의 가장 큰 사회문제인 사회적 양극화를 최소화할 수 있는 방안이 마련될 수 있을 것이다.
-조광호-