독일의 주택정책

독일의 주택정책

1) 생산자보조방식

(1) 사회주택 공급

독일에서 주택정책은 사회주택정책을 의미한다. 사회주택은 규모, 시설, 임대료 또는 건설비부담이 많은 국민에게 주택을 공급하기 위해 국가가 저리, 무이자의 대부금이나 보조금을 지급하여 사회주택을 건설하고, 반대급부로 국가가 사회주택에 대해 여러 가지 제한을 가하는 방법을 취하고 있는 것이다. 그리고 지방자치단체는 주택정책담당자로서 연방정부의 지원을 받아서 주민의 주택욕구를 충족하고 주택공급의 동기를 유발할 수 있도록 경제 및 사회질서를 확립하는 것이다. 또한 경제정책과 사회정책을 담당하는 관청과 조직들은 주택의 건설, 유지 및 보수를 통해 주택공급을 촉진하는 것이다. 이는 주민들의 주택수요에 적합한 주거의 질적향상과 안정된 삶을 영위할 수 있도록 하기 위함이며, 주택에 대한 구매력이 부족하고 주거비를 부담할 능력이 없는 사회경제적 취약계층에게 안정된 삶을 영위할 수 있는 주거공간을 보장해 주기 위해서 주택시장에 양적 및 질적으로 개입하는 것이다(하성규, 2006: 352). 이를 바탕으로 독일의 주택정책담당자는 연방정부, 지방정부, 기초자치단체와 국가의 보조를 받는 비영리지역단체로 구분된다. 연방정부는 주택정책에 대한 입법권과 일반예산을 편성하며, 지방교부금을 가지고 지방정부의 주택정책을 지원한다. 적정한 주택수급과 주택정책의 집행은 지방정부의 의무이며, 주택건설정책에 대한 입법권을 가지며, 주택건설프로그램의 계발 및 집행, 공공수단의 투입 등을 결정한다. 기초자치단체는 건축에 관한 계획 및 프로젝트를 편성하고 주거보장 및 감독 등에 관한 사항을 집행한다. 그리고 주택건설의 재정은 국가의 예산, 세금혜택, 주택저축장려금으로 구분되며, 직접 국가에 의해서 장려된 주택건설투자는 1950년에서 1960년대까지 총주택투자의 연평균 39%에서 20%를 상회하였으나, 1980년대 이후 직접투자보다는 조세혜택으로 정책기조를 전환하였던 것이다(Lampert H, 1991: 321).

이외에도, 독일에서는 주거의 권리를 보다 구체적인 권리로 인정하려고 여러 주 헌법에서 명시하고 있으며, 주택문제를 사회복지 차원에서 해결하여야 한다는 일련의 노력을 통하여 상당히 진일보된 주택건설법이 존재한다. 제1차 주택건설법은 주택건설에 대한 지원의 종류에 따라 주택을 공공지원주택, 세제우대주택, 자유주택의 세 가지로 구분하고 있다. 첫째, 공공지원주택은 저소득자 또는 임대주택건설업자에 대한 자금지원이 중심이 되고, 원칙적으로 주택건설 및 구입자금의 대출형식을 취한다. 그 외에 경비보조, 경비융자, 자기자금에 대한 보조융자가 있다. 지원 대상으로는 주택건설용 토지를 소유하거나 취득이 확실한 자 또는 지상권을 취득한 자와 주택건설비에 대해 자기자본을 어느 정도 조달할 수 있는 자가 해당된다. 그리고 입주자는 저소득자를 원칙으로 하기 때문에 일정한 소득제한이 가해진다. 지원자금은 연방. 주. 시. 읍. 면 및 시. 면의 연합에서 부담한다. 두 번째로, 세제우대주택은 주택을 신축, 구입하는데 간접지원방식을 원칙으로 하며 공공지원주택 보다는 비교적 소득이 높은 중산층을 지원대상으로 한다. 이 주택의 목적은 일정기간 동안 주거비 부담을 경감해 줌으로써 주택건설 및 주택취득을 촉진하는데 있다. 지원내용으로는 부동산세 및 부동산취득세의 면제, 소득세감면, 등기료면제 등이 있으며 지원 대상자의 소득이 공공지원 주택의 소득한도액의 140%이내에 해당하는 자에게는 비융자, 경비보조, 상환금보조와 같은 지원이 있다(Lampert H, 1991: 317).

이렇게 독일은 공공주택이 저소득층에게만 제한하는 것이 아니라 보편적으로 초래된 주택난을 해결하기 위한 수단이었다. 세계대전으로 초래된 주택부족현상은 저소득층뿐만 아니라 광범위한 국민의 주거확보를 어렵게 하는 것이었기 때문이다. 따라서 보수주의자나 개혁론자나 정부가 주택공사에 관여하지 않고서는 주택시장의 위기를 해소할 수 없다는 인식을 강하게 가지게 되어, 특정한 소득계층을 위한 주택이 아니라 주택공급을 확대하는 방향에서 공공주택정책을 전개하였다. 2차 세계대전 이후의 공공주택에 대해서는 별도의 소득제한을 두었지만, 제한하는 소득 범위가 전체소득 계층의 50%에 가깝기 때문에 다양한 계층이 공공주택에 거주하고 있게 되었고, 2차 세계대전후 새롭게 신축된 주택의 40%가 공공주택이었던 것이다.

(2) 주택협동조합

정부의 잘못된 정책이나 제도를 개혁하기 위해 협동조합주택이나 공익주택기업의 탄생에 영향을 미친 주택 개혁운동가 외에 1873년 설립된 사회정책학회에 속한 전문가들의 활동이 공공주택정책을 확립하는 곳에 상당한 영향을 미쳤다. 그들은 노동자와 자본가의 대립문제를 완화, 해결하는 방법으로 분배적정의가 필요함을 역설하였으며, 비스마르크가 추진한 질병자‧노령자연금법을 포함하여 각종 사회정책의 기반을 제공하였다.

이러한 기반에서 사회조합적 성격을 띤 공공주택회사는 정부의 지원을 받아 저소득층의 주거안정에 목표를 둔 소형주택(120㎡이하 주택)을 건설하는 법인체이었다. 이 회사는 독일의 독일 전체 주택건설중 연간 11%-43%비중을 차지하고 있으며, 1951년에는 43.1%, 1965년에는 30.3%, 1985년에는 11.3%의 주택을 건설하였다. 주로 공공주택회사는 가난한 사람들의 주거안정을 도모하고자 인도주의적 사회단체나 사람들의 자금에 출발한 사회주택적 조합성격이 강한 공급단체이다. 이 회사가 건설하는 주택의 60%이상이 임대주택이며, 임대료는 법에 근거하여 적정임대료를 책정하는 등 민간임대주택과는 분명한 차이를 보이고 있다. 입주자는 주로 저소득층, 실직자, 노령가구, 신혼부부 등 경제적으로 어려움을 당하는 가구에게 우선권이 부여되었다(하성규, 2006: 354-355). 그리고 공공주택회사의 정부지원은 재산세, 영업세, 법인세, 기타행정비용을 감면해주었지만, 1990년도에 폐지되어 공공주택회사의 활동은 중단되었다. 비록 공공주택회사가 폐지되었지만 저소득층을 위한 주거안정에는 중대한 역할을 수행한 점은 독일사회에 크나 큰 의미가 있었다.

2) 소비자보조방식

(1) 주택수당

독일에서 주거수당법은 사회경제적 취약계층에게 인간다운 생활과 쾌적한 주거생활을 영위할 수 있는 권리를 보장하기 위해서 지급하는 사회급여의 일종으로 주거수당을 지급하고, 그의 재원은 국가재정에 의해서 지원하는 독립적이고 장기적인 사회적 권리였다.

주거수당은 가족의 수, 가계소득 수준, 그리고 주거비 수준, 지역 간 주거비 수준의 차이, 주택의 노후화 정도 등을 고려하여 만들어진 주택수당 등급표에 의해서 결정된다. 또한 주거수당 등급표는 1986년 이후 과거에 적용되었던 기초자치단체 사이의 임대료수준을 고려하여 집세와 주택유지비를 산정하는 대신에 주거수당수급자의 실질적 주거비 부담액을 기준으로 하여 단계적으로 정하고, 가족 정책적 요소인 자녀 1인당 공제액 및 다세대 가족 공제액을 도입하였다. 그리고 1990년에 기초자치단체의 집세가 연방 평균 집세의 25%를 초과하는 경우에 주거비부담을 추가적으로 고려하는 동시에 집세 및 주택유지비의 최고액과 주거수당 등급표를 개선하였다. 1992년 1월 1일을 기해 건축의 노후화 등급을 정하고, 신축건물의 경우 높은 집세를 합리적으로 산정할 수 있도록 하였다. 그리고 사회구성원의 소득과 주거비의 변화에 적응하여 개인적 및 물질적 전제조건을 충족시키는 임차인 및 자가주택 소유자는 주거수당을 신청할 수 있게 하였다. 주거수당은 원칙적으로 신청보호주의에 의해서 수급자가 결정되며, 공적부조수급자가 받는 일정액 주거수당은 공적 부조에 주거수당이 자동적으로 지급된다. 법으로 정해진 신청요건을 충족한 자는 주거수당을 자동적으로 신청할 수 있다. 세입자주거수당을 신청할 수 있는 자는 주택 혹은 방의 세입자, 조합 혹은 재단이 설립한 주택세입자, 시설거주자, 임차관계에 있는 영구주택세입자, 연립주택세입자, 상가 혹은 사업체에서 거주하는 세입자, 단독 혹은 2가족 주택세입자, 상가 혹은 사업체와 분리되지 않은 거주지 소유자, 농촌지역에서 주거지와 영농장소가 분리되지 않는 곳의 소유자 등이다. 이외에 주택소유자로서 주택유지비를 지원하는 주거수당을 신청할 수 있는 자는 단독주택 혹은 단독아파트의 소유자, 소단위 주택지의 소유자, 농촌의 영농건물소유자, 주거지와 영농건물이 분리되어 있고, 주거지에 대한 주거수당을 신청할 수 있는 영농건물소유자, 소유권과 유사한 권리를 가진 영구주택소유자, 지상권을 가진 자로서 건물 혹은 주택의 양도권 혹은 지상권의 위임 혹은 양도할 수 있는 권리를 요구할 수 있는 자 등이다. 이와 같은 주택유지비 주거수당을 신청할 수 있는 신청요건은 동일 주택에 거주하고 주택유지비를 지불하는 경우로 제한하고 있다(Bundesministerium fur Arbeit und Sozialordnung (Hrsg), 1995: 605).

주거수당 수급자의 구성을 보면 세입자가 약 90%에서 95%를 차지하고 있으며, 주택유지비 주거수당을 받는 자가주택 소유자는 소수이다. 공적연금수급자 및 공무원연금수급자가 전체 주거수당수급자에서 차지하는 비율은 1981년 81%에서 1992년 40%로 하락하였다. 대학생과 공적부조수급자를 포함하여 비경제활동인구가 차지하는 비율이 약 55%이고, 경제활동을 하고 있는 주거수당수급자는 약 30%이며, 나머지 15%는 실업자이다(Bundesministerium fur Arbeit und Sozialordnung (Hrsg), 1995: 604). 1992년도 주거수당 월평균 수령액은 세입자의 경우 128마르크이고, 주택유지비 주거수당은 150마르크이다. 주거수당은 주거비가 가계지출에서 차지하는 비율을 평균 35%에서 25%로 낮추고 있다. 1990년도 주거수당 월평균 수령액이 1989년 150마르크에서 155마르크로 상승한 반면에, 1991년 138마르크, 1992년에 128마르크로 하락한 이유는 1991년도에 공적부조수급자를 위한 일정액 주거수당이 도입되어 통계에서 분리되었기 때문이다. 일정액의 주거수당은 1991년도에 212마르크에 달한다. 주거수당수급자의 수는 1988년에 약 186만 명으로 정점에 달한 후 점차 감소하였으나 1992년을 기해 다시 상승하고 있는 추세이다(<표 7> 참조).

<표 7> 주거수당 수급자와 평균 주거수당액

 

년도	주거수당수급자 (단위: 1,000 명)	월 평균 주거수당액 ( 단위: 마르크)
1965	395	44
1970	908	48
1975	1,666	72
1980	1,486	86
1985	1,548	119
1988	1,858	148
1989	1,793	150
1990	1,774	155
1991	1,757	136
1992	1,845	128

 

자료: Bundesministerium fur Arbeit und Sozialordnung (Hrsg.), Ubersicht uber das Sozialrecht, Bonn 1995, p604.

(2) 임대료결정

독일의 사회주택은 규모, 시설, 임대료 또는 건설비 부담이 폭넓게 국민에게 맞는 적절한 주택이다. 국가는 사회주택의 건설시 저리, 무이자의 대부금이나 보조금을 지급하고, 반대급부로 사회주택에 있어 여러 가지 제한을 가하고 있으며, 대표적인 것이 임대료인 것이다(하성규, 2006: 352). 사회주택건설을 장려하는 정책은 저소득층과 사회적 취약계층이 가족의 규모와 주거권에 적합한 주거공간을 확보할 수 있도록 지원하는 수단이다. 그러나 주택에 대한 구매력이 없거나 주거비를 부담할 수 없는 사회경제적 취약계층의 주거권을 보장하기에는 한계가 있다. 그러므로 주거보장을 위한 정책이 요구되었고, 서독에서는 이미 1960년 6월에 주거에 관한 사회적 권리를 보장하는 ｢주택계획경제의 폐지와 세입자의 권리와 주거권에 관한 법｣이 제정되었다. 그리하여 국가가 주택시장을 직접적으로 통제하는 규정을 폐지하고, 세입자의 권리를 보호하는 방향으로 전환하는 한편 주거권과 주거보장을 강화하였다. 그러나 계획경제적인 주택정책으로 주택건설이 양적으로 감소되었고, 세입자를 과잉보호하여 택지와 주택의 가격상승은 물론 사회경제적 취약계층이 밀집화되는 부작용을 가져왔다. 이렇게 되자 연방정부는 1971년도에 세입자보호법을 개정하여 비교임대료를 상한으로 하는 가격인상제도를 정해 폭리적인 임대료문제를 형사벌이나 질서벌의 대상으로 하였다. 이 법은 일정 기간의 계약기간 내에 임대료상승을 금지하였고, 1975년도에는 임대인이 임차인의 동의 없이 임대료를 상승할 수 없게 했으며, 집세인상을 이유로 임대차계약을 해지할 수 없도록 하는 규정을 유지하였지만 예외를 인정하였다. 즉, 임대인이 직접 그의 주택을 사용하고자 할 경우, 세입자가 계약을 파기하는 경우, 그리고 장기간의 임대차 계약으로 인하여 중대한 손실을 야기하는 경우에 임대차계약을 해약할 수 있도록 인정되었다. 그 결과, 세입자 보호규정은 임대차계약에서 불평등한 관계를 해소하는 동시에, 일반적인 임대료상승을 함께 고려하여 임대인과 임차인 모두가 과다한 불이익을 받지 않도록 적용되었다(하성규, 2006: 353).

3) 독일 주택정책의 시사점

독일 주택정책의 기본방향은 주택공급을 가능한 시장기구에 맡기고, 국가는 주택공급과 주택수요 사이의 불균형을 조정하며, 주택시장에서 생성되는 갈등을 해결하는 것이다. 이러한 기본 질서를 가지고 독일은 주택건설정책, 주택보존정책 그리고 주거보장정책을 적절하게 결합하여 집행하고 있다. 특히, 국가가 주택시장에 개입하는 척도는 모든 사회계층에게 적정수준의 주거권을 확보하고, 사회경제적 취약계층에게 인간다운 삶을 영위할 수 있는 주거권을 보장하는 것이다. 그래서 주택구매력이 결핍되고 사회문제를 지니고 있는 다자녀 가정, 한부모 가정, 장애인, 노인 가정을 위한 주거공간을 공급하는 동시에, 사회경제적 취약계층이 한 지역에 밀집화되는 것을 방지할 수 있도록 사회주택건설 및 임대주택건설을 촉진하고 있는 것이다.

이와 같이 주택공급은 가능한 시장 기구에 맡기고, 주택 및 택지에 대한 독점을 폐지하는 동시에 사회주택과 임대주택의 건설을 장려하여 다양한 사회계층들에게 적합한 주거권을 보장하고 있다. 그러나 주택공급 측면만을 강조하는 경우에 주택수요 측면에서 실패할 수 있기 때문에, 저소득층과 사회적 취약계층에게 주거수당을 지불하여 인간다운 생활을 할 수 있는 적정주거에 관한 권리를 보장하고 있다. 이렇게 모든 문제에 대한 대비책 마련과 시장경제와 보편적 주거복지가 조화되는 점은 한국 사회에 큰 의미를 주고 있다.